司法实践中行政许可信赖保护原则

的运用和完善

——以原告A公司诉被告T市海事局行政许可纠纷一案为例                    

  邵丹  陈欢欢

近几年我国一直致力于行政审批制度改革，并取得了一定的成效，但是行政审批制度改革的主旨在于缩小行政审批范围，精简行政审批程序等方面，对于政府作出行政审批后，对行政相对人形成的信赖利益保护方面的改革成效并不明显。《行政许可法》关于“信赖保护原则”的仅有二个法条，其余立法皆为空白。本文以行政许可信赖保护为出发点，以实践案例为例，探讨我国在“信赖保护”方面的立法缺陷和实际困境，并对完善《行政许可法》中信赖保护原则制度提出一些建议和设想。

行政许可是典型的授益行政行为，一旦行政相对人的申请获得行政机关的批准，其就具备了从事特定行为的资格或能力，信赖利益也即形成。如果非因行政相对人的过错而不得不变更、撤回、撤销行政许可时，行政机关就要对变更、撤回、撤销行为给予行政相对人适当的补偿（赔偿），该补偿（赔偿）不以行政机关是否存在过错为前提。信赖保护原则要求的是政府在行使许可权时应在注重效率、保护公益的同时，更强调要公正，要保护行政相对人的合法权益，要承担相应责任。它体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神。（1）

一、问题的提出

（一）实践案例

A公司于2002年从B公司购得船舶一艘（之前该船已经多次转让），经某省船舶检验局T市检验处检验并出具《海上船舶检验证书簿》，其“建造完工日期”一栏为1985年5月1日。据此，A公司向T市海事局提出船舶名称和船舶国籍登记申请。在T市海事局核发的船舶国籍登记证书“建成日期”一栏中同样为1985年5月1日。2005年，T市海事局在清理船舶登记档案工作中发现该船登记档案中相关资料存有涂改嫌疑，经T市海事局查证核实后，于2006年11月2日给原告换发了《船舶国籍证书》，将原证书记载的船舶建成日期变更为1973年1月1日。因此该船舶在A公司手中的使用年限缩短了十几年几近报废，船舶本身及使用价值大大下降，公司因此遭受了巨大损失。后经调查，该档案的船舶建成日期系在此前的历次交易转让中，被W市海事局工作人员滥用职权擅自篡改，现已予刑事处分，A公司并不知情，也无过错。A公司于是向T市海事局要求赔偿，T市海事局认为其纠正行为合法，不应承担赔偿责任；而W市海事局认为A公司不是其行政行为所针对的行政相对人，其单位工作人员的违法犯罪行为并没有直接侵害A公司的合法权益。A公司至今未得到任何赔偿。

（二）《行政许可法》对相对人“信赖保护”的规定和缺陷

《行政许可法》中虽然没有明确写明“信赖保护”字样，但在法条中涉及到对行政许可相对人信赖保护的包括第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”和第六十九条“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”

从《行政许可法》中我们可以看出，立法对于“信赖保护”的规定还是略显粗糙，特别是在赔偿方面缺乏具体的适用规则，实践中相对人所遭受的实际利益损失就有可能远远大于所得赔偿金额。因为立法上没有“信赖保护”的明确操作细则，法官在审理案件中适用该项原则时也显得较为谨慎，使得信赖利益的保护难以在实践中实现。目前法律在信赖保护规定方面的不足主要体现在：

1、在行政相对人的存续保护规定中，对行政机关的自由裁量权规定宽泛，不利于保护相对人的信赖利益。存续保护，即指行政主体一旦给予行政相对人授益性行政行为，并已形成值得保护的信赖时，不得撤回或者撤销该行为。在存续保护方面，虽然法条规定在某些情形下，行政机关可以变更、撤回或撤销行政许可，而不是用“应当”字样，是立法的一项进步。但是，这也意味着行政机关在决定变更、撤回、撤销时有一定的自由裁量权，可能导致行政机关以某些理由轻率地作出改变行政许可的决定。同理，法院对这类案件进行审查时，在尊重行政机关自由裁量权、亦或保护当事人的信赖利益的抉择上会因上述原因产生困惑，需要进行利益衡量而选择适当的裁判方式。

2、在财产保护方面，《行政许可法》对行政相对人基于政府信赖遭受财产损失的补偿（赔偿）金额规定较为模糊，也未规定行政机关在何期限内给予赔偿，无法给予相对人及时充分补偿。财产保护，即指行政机关不得不撤回或撤销授益行政行为时，必须补偿或赔偿相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。行政机关撤销违法的行政许可损害相对人的信赖利益，应进行行政赔偿；改变合法的行政许可，应进行行政补偿。在财产保护方面，《行政许可法》第八条和第六十九条均规定行政机关撤销行政许可致被许可人的合法权益受到损害的，应当依“法”给予赔偿，而事实上，基于信赖利益保护的补偿或赔偿却无法可依，实践中一般认为以“适当”为限，但这一词显得较为空洞，赔偿金额该如何估算，是仅指直接财产损失，还是包括一定的可得利益？立法上的这种缺陷可能导致的结果是，行政机关以未得出一个“适当”的赔偿金额为由拖延赔偿时间，或者随意得出“适当”赔偿金额迫使相对人不得不接受。

3、法条规定过于注重对公共利益的维护，相对忽视了行政相对人的利益保护。《行政许可法》第六十九规定为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，却没有明确界定公共利益的定义和范围，也未能明确通过一种特定的方式对公共利益的需要与相对人的信赖保护进行衡量确定需要变更或撤回的结果。尽管，公共利益相对于个人利益而言，处于较高地位，利益衡量的结果绝大部分是私人利益服从公共利益，但应当有一个衡量的标准，如果为了公共的“小”利益而需要损失个人的“大”利益，过分强调对公共利益的保护，则有违行政的比例原则，那么行政机关就有可能以公共利益为借口，进而导致行政权力的滥用。

二、信赖保护原则在实践中的困境及突破

（一）以非行政相对人过错而变更、撤回、撤销行政许可时的赔偿义务机关问题。

一般来说，赔偿义务机关为作出变更、撤回、撤销行政许可决定的行政机关，但是，作出变更、撤回、撤销决定的行政机关与最初决定的机关不一致的，或者变更、撤回、撤销行政许可的决定机关与过错机关不一致的，应向哪个行政机关提出赔偿要求？以上述案例为例，对A公司作出行政许可的是T市海事局，变更行政许可的也是T市海事局，但作出变更行政许可的原因却系W市海事局工作人员滥用职权涂改资料，即船舶转手过程中较早一个许可机关的违法行政行为酿成，被许可人应当向T市海事局提出赔偿，还是向W市海事局提出赔偿？本文认为，相对人的信赖利益是因为T市海事局作出行政许可而产生的，虽然在变更行政许可过程中T市海事局并不存在过错，但由于T市海事局所基于作出行政许可的档案材料系被前许可机关违法涂改，T市海事局作出的行政许可同样是错误的，由此造成当事人损失的，只要相对人对该行政许可的变更不存在过错，就可以要求T市海事局予以赔偿。同时，W市海事局的行政行为是导致现行政许可变更的直接原因，虽然本案例中的原告非W市海事局原行政许可行为的相对人，但却是该行政违法行为损失结果的直接和最终承担者，W市海事局理应为本案例的赔偿义务机关。因此，相对人可以向上述任一行政机关提出赔偿请求，以畅通行政相对人的救济途径使其损失及时得到赔偿和救济。

（二）行政相对人提起补偿（赔偿）的期限计算方法问题。

相对人的信赖利益受到损害时的索赔期限，可以参照《国家赔偿法》规定的期限和程序提起，提起补偿（赔偿）的期限应该为2年。但是，如果行政机关答应补偿（赔偿），但实际未理赔，相对人的起诉期限可以参照《民法通则》第一百四十条“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算”的规定进行操作。

（三）行政机关变更、撤回、撤销行政许可的程序性要求问题。

《行政许可法》对行政机关作出行政许可的程序作出了详细规定，如第四节中第四十六条、第四十七条规定，对法律、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请人、利害关系人在法定期限内提出听证申请的，行政机关应当组织听证。第四十八条还对听证程序作出了明确具体规定。但是，该法对行政机关决定变更、撤回、撤销行政许可却没有规定是否应当举行听证等程序。那么，行政机关作出以上决定之前，是否应当像作出行政处罚之前一样，履行告知当事人、听取其陈述意见、必要时举行听证等程序义务？如果行政机关未遵循上述程序，是否可以确认其变更、撤回、撤销行为程序违法？本文认为，即使现在法律未明确对行政机关作出程序性要求，但是在行政执法过程中，仍应当遵循行政正当程序原则，在作出使他人遭受不利影响的行政决定前，应当及时告知当事人并听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。正当程序与法定程序概念不同，但正当程序作为一项基本原则应当贯穿于行政程序始终，正当程序应当成为法定程序的基本内容。

三、信赖利益保护制度的完善

（一）加大存续保护力度。对于相对人合法善意取得的授益性行政许可，行政机关作出行政许可后，就必须对行政机关的变更、撤回、撤销权加以限制，否则就会对法的稳定性和相对人信赖利益的保护造成致命性的打击。为防止行政执法中出现的恣意变更撤销现象，即行政机关发现行政许可所依据的客观情况发生变化或存在违法的情形，为了公共利益的需要，就毫无回旋余地地对已经作出的行政许可加以变更撤销，法律应该在存续保护上作出更为明确的规定。在法治国家，不仅要依法行政，还要考虑法律秩序的稳定性，它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和具有确定力的根据。（2）首先，当行政许可出现可变更、撤回、撤销等因素时，行政机关应当首先进行利益衡量，在得出变更、撤回、撤销后的可得利益远远大于相对人的损失利益充分结论时，才能作出变更、撤回、撤销决定。其次，行政机关应寻求其他救济办法尽量延续行政许可时间，减少相对人的损失。如案例中行政机关可以要求评估机构对船舶的继续使用年限作一个评估，如果船舶在使用年限到期后有条件延续使用的，可以对该船舶作出在一定时期内继续营运的行政许可。

（二）制定必要的多维利益衡量标准。仅以公共利益或私人利益字眼不能成为改变行政许可的标准，而应通过更为详尽的利益衡量标准得出对信赖保护的程度。本文认为，作为利益衡量的标准主要有以下几点：

1、行政许可的时间延续性。行政许可的时间延续越长，相对人的预期可得利益就越多，信赖保护程度就越强。

2、所获行政许可的历史长短。相对人获得该行政许可的时间越长，越有理由相信该行政许可的稳定性和正当性，信赖保护程序也越强。

3、作出行政许可的行政机关级别。作出该行政许可的行政机关级别越高，相对人信赖利益保护的强度也越大。

4、行政许可信赖利益的金钱可弥补程度。信赖利益的金钱可弥补性越低，存续保护力度就越强。有学者指出，相对人信赖行政许可的存续，若因撤销或废止所致的信赖损失非金钱所能充分填补时，可认为此时行政机关的裁量权缩减为零，不得撤销或废止行政许可。（3）

（三）明确补偿（赔偿）标准，设定补偿（赔偿）幅度。德国的《行政程序法》规定了“相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益”，台湾地区的《行政程序法》也规定了“补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益”，上述国家、地区的程序法都没有对补偿金额下限作出一个规定，但是，普遍观念和操作是“对相对人的补偿额度不应小于受益人因行政行为存续可得到的利益”。我国也应尽快统一补偿范围、标准，使相对人的信赖利益得到实质性保障。赔偿的金额幅度宜规定不得低于相对人遭致的直接损失，不得高于行政许可存续可得利益。在实际赔偿过程中，行政机关不得一律采用最低赔偿标准，即只赔偿相对人的直接财产损失，还应根据实际情况赔偿一定的可得利益。如案例中这一船舶本身的价值达数千万，十几年的使用年限中期待的可得利益才是船舶所有人购买涉案船舶的动力，可以相信，凭着该船舶的真正建船日期，本案原告当初决不可能花高额买一条即将报废的船舶。本案中，被告没有足够证据证明原告与行政机关工作人员串通以不正当手段取得行政许可，但不变更行政许可则可能存在重大安全隐患，被告应当在撤销或变更行政许可的同时依法承担赔偿或补偿责任。该赔偿或补偿范围，应包括船舶的本身价值和适当的可得利益。行政机关查明涂改船舶档案的违法行为人后，可依法向有关单位和个人行使追偿权利。

（四）完善信赖利益保护的程序性规定。行政许可是授益行政行为，因此撤回或撤销行政许可产生的效果和行政处罚一样，都会对被许可人产生不利的影响，是“侵害行为”（4）。而对程序的漠视将导致实体权利义务的紊乱。（5）基于上述原因，对撤回、撤销行政许可须要履行相关的程序：

1、履行告知义务。行政机关在作出变更、撤回、撤销行政许可决定之前，应当告知相对人，告知的内容包括通过利益衡量得出必须变更、撤回、撤销的理由，相对人享有的陈述和申辩权利、提出听证的权利。告知的主要目的是让相对人提早做好行政许可被改变的准备，防止相对人及其他利害关系人的损害扩大。

2、听取陈述和申辩。行政机关须听取相对人维持现有行政许可的理由以及行政许可变更、撤回、撤销后可能导致的经济损失后果等陈述，以便更准确的判断对相对人的信赖保护是采取存续保护还是财产保护。

3、举行听证。相对人明确提出要举行听证的，行政机关应当组织听证。听证的程序可以参照《行政处罚法》第四十八条的相关规定。

（四）完善相对人及利害关系人的救济途径。相对人及利害关系人对行政机关的变更、撤回、撤销行政许可决定不服的，可以按照《行政诉讼法》第三十八条、第三十九条规定，自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，也可以在三个月内直接向人民法院提起诉讼。该复议及诉讼的权利也适用于对是否予以补偿（赔偿）以及补偿（赔偿）金额的异议。但是，直接对行政许可被变更、撤回、撤销后信赖利益遭受损害提起赔偿或补偿的，应根据《国家赔偿法》第九条第二款规定，先向赔偿义务机关提出；赔偿义务机关应当在该法第十三条规定的收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照该法第四章的规定进行协商；赔偿请求人不服赔偿义务机关作出的赔偿或不予赔偿决定，或者赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿决定，当事人可以自赔偿义务机关作出赔偿或不予赔偿决定之日起三个月内，或者自赔偿义务机关法定决定期限届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。

结束语

信赖保护原则是对政府讲诚信、树威信的要求，民法中的诚实信用原则已广泛适用，作为政府机关，更应比民间个体做到诚实信用，不得任意改变自己的承诺，有效保护他人对自己承诺的善意信任。一个政府在大众媒体前宣扬要建立良好的信用体制，对自己作出的承诺却缺乏法律约束，必将失信于民，也与现代法治目标背道而驰。因此，我们应在法律系统中构建一个完善的信赖保护制度，将政府的诚信从一个抽象的道德义务提升至一种具体的法律义务，在司法操作过程中也能更明确便捷，使得行政许可相对人的信赖利益得到切实保障。