关于运用立案职能化解社会矛盾的调查与思考
——以椒江区人民法院为样本
椒江区法院：谭阳、陈洁、肖蕾、严棋鹏
处于社会转型期的中国，多元化的价值冲突、利益需求，使得社会矛盾纠纷不断呈现上升趋势，尤其是现阶段受金融危机的影响，企业倒闭引发的一系列劳动报酬、借贷等群体性纠纷越发频繁。随着社会公众法律意识的不断增强，不少选择诉讼的方式来解决问题，法院受案量随之剧增。然而，法院审判力量的稀缺、案多人少的困境，一直是法院所面临亟待解决的问题。通过枫桥经验等司法实践使我们逐步意识到，司法裁判并非是解决社会矛盾纠纷的最高效手段之一。因此，面对人民群众日益增长的司法需求与稀缺的法院审判资源之间的矛盾，司法实践领域不断创新工作机制，积极推动多元化纠纷解决机制的建立，并在实践中不断完善。
在此背景下，台州市椒江区人民法院立案庭就在实践中如何发挥立案职能有效化解社会纠纷进行了探索与尝试。通过实践操作、数据分析等方式，对立案职能中的协同调解、立案调解、诉前引导调解职能在化解社会矛盾的司法实践中的运行状况进行总结，深入分析运行过程中存在的问题，提出相应的完善建议，充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，将社会纠纷矛盾有效化解在立案阶段，节约司法资源，减少当事人讼累，维护社会和谐稳定。
一、运用立案职能化解社会矛盾的主要方式：模式与归纳
运用模式一：构建协调联动机制，维护社会和谐稳定
典型案例:2012年，椒江辖区内的某知名公司因资金断裂陷入停产，公司负债上亿，对拖欠的159名职工工资也无力偿还。执行董事对159名职工没有个交代就避债外逃，其中绝大部分职工是外地民工，职工情绪非常激动，扬言要集体到市政府上访，要求政府解决劳动报酬问题。
方法路径:椒江法院立案庭接到公司所在街道的通报，知悉了公司相关情况，为防止引发群体性事件，立即将详细情况向院领导汇报，同时要求各有关部门采取协调措施加以妥善解决。获得支持后，立案庭充分发挥司法的能动作用，迅速启动应急预案，主动提前介入，共同制定解决方案，最后由该公司所在街道先行垫付职工工资；同时，为避免可能引发的哄抢公司财产行为，法院立即采取查封公司资产、冻结公司账户等保全措施；并努力向职工做好释法明理工作，稳定情绪。在党委政府的重视和支持下，由立案庭牵头调解，相关部门积极配合，各方联动协调，最后，159名职工顺利地拿到工资款，当事人对该案的处理过程、处理结果都很满意，无一人再上访，顺利维护了社会的和谐与稳定。
模式归纳:针对可能影响社会和谐稳定的群体性案件、集团诉讼案件，需要政府和相关部门配合的案件，敏感性强、社会广泛关注的案件，椒江法院立案庭形成了协同调解的长效机制：一是建立预警排除机制。在立案化解涉诉信访职能的基础上，定期由信访化解专人对纠纷易发地进行摸底排查，了解重大不稳定因素。二是司法提前介入机制。由立案庭利用诉讼保全措施提前介入，全面控制涉案财产，再依据立案职能开展相应调解。三是协同基层部门组织化解纠纷机制。立案庭主动与街道、司法所、派出所等单位保持信息畅通，相互沟通、相互配合、主动邀请相关部门协同化解纠纷，并努力争取党委、政府的支持。
运用模式二：以立案调解为平台，迅速化解纠纷
典型案例：2011年，李某与周某合伙开办羊毛衫厂，叫来夏某等20余人为其加工羊毛衫，在陆续加工出一批羊毛衫后，两合伙人就开始借故拖延支付加工费，后周某更应债务缠身不知去向。夏某等多次到街道反应情况，最后在街道的协调下，另一合伙人李某支付了部分加工费，但尚欠30余万元。今年，夏某等人将此事诉至法院。
方法路径:椒江法院立案庭受理该案后，对案件的性质做了预判，认为通过立案调解的方式能够更经济、更迅捷地解决纠纷，并建议当事人选择此方式处理。经当事人同意后，调解法官主动走访街道，了解纠纷前期处置情况；并在仔细核对账目的过程中，发现该厂还有部分债权未收回，经过了解，拖欠该厂货款的余某等人目前在桐乡经营业务；经过研究，立案庭遂组织力量前往桐乡与其进行协调沟通，最后余某等人同意将拖欠的30余万货款打到法院账户。至此，长达一年之久的纠纷，经过立案调解，在短短的几天全部得以化解，并且各当事人都全额拿到了加工款，事后，当事人还送来锦旗以表谢意。
模式归纳:根据《十四条规定，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，如婚姻家庭纠纷、劳务合同纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、诉讼标的额较小的民事纠纷等，椒江法院立案庭都积极引导当事人选择立案调解方式解决纠纷，充分发挥立案窗口“第一时间接触当事人、第一时间了解案情”的优势，来促进纠纷的快速化解。其次，建立同类案调解工作方式。目前，椒江法院立案庭共有四名法官专职负责立案调解，并根据每一位法官自身的调解特长进行分案，其中一名专门派驻区交警大队解决交通事故损害赔偿纠纷；一名专门负责群体性追索劳动报酬纠纷、物业服务合同纠纷，实现“调解一案、带动一片”的效果。此外，立案调解始终坚持“快调”原则。当天立案当天调解，调解不成，及时移送业务庭。
运用模式三：利用诉前引导调解职能，发挥其他调解组织力量，高效化解纠纷
典型案例:某村何某与罗某育有三个儿子，其中三子年仅19岁即故去，按照当地风俗习惯，家人决定将长子的儿子“过继”给三子，由其负责三子今后坟墓的祭扫，并享受了三子当时遗留的财产。三子遗留的1.24亩山地当时未作处理，现该山地被征用，可以获得补偿款25252元，现就该笔补偿款应由谁继承发生纠纷。
方法路径:本案单纯从法律角度来看，是一起法律关系既简单又明确的案件。父母作为第一顺序继承人，理所当然地继承这部分补偿款。所谓的“过继”儿子，与死者也没有形成法律上的养子女与养父母的关系，纯粹是农村风俗习惯中的一个概念，不能享有继承权。次子作为第二顺序继承人，在第一顺序继承人存在的情况下，也不可能享有继承权。但是，长子的儿子觉得按照农村的“过继”习惯，自己就应该是三叔的养子，而且根据习惯这笔补偿款就应该由他全额享受，否则此后就不祭扫三叔的坟墓。本案是典型的风俗习惯与法律之间的冲突，如果仅仅从法律出发，不兼顾当事人意愿和民俗，案能结，但事并不一定能了，矛盾纠纷依旧有可能继续存在该家庭中。鉴于此，考虑到街道对该村的风俗比较了解，或许能更好的处理风俗与法律的冲突，故立案庭主动与何某所在村的街道人民调解委员会联系，讲明情况，并发函将案件引导到街道调解。果不其然，街道人民调解委员会在遵循风俗习惯的基础上，并巧妙地结合法律规定，当天就高效地将该案调解，最后达成协议，由两老享受5000元，余款由长子的儿子享受，同时长子的儿子继续负责祭扫三叔的坟墓。
模式归纳:对一些需要综合考虑当地风俗习惯、交易习惯、专业性比较强的案件，如医疗损害赔偿责任、分家析产等等纠纷。在立案前未经过人民调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，立案庭积极发挥诉前引导调解职能，综合各个因素，将纠纷引导到合适的调解组织，做好诉讼与非诉讼的衔接，力争将纠纷矛盾高效化解在诉前，充分发挥诉前调解的案件分流作用。目前，椒江法院立案庭与区消费者权益保护协会、区交警部门、各街道人民调解委员会等建立了诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制；并配备专人负责案件材料的移送，确保案件在当天及时、快速移转；同时，在立案大厅设立了“人民调解窗口”，更加方便了案件的引调。
二、运用立案职能在化解社会矛盾方面取得的成效
近几年，椒江法院立案庭不断发挥协同调解职能、立案调解职能、诉前引导调解职能，强化多元化纠纷解决机制在化解社会矛盾纠纷中的作用，努力促进多种纠纷解决方式相互配合、相互协调；同时，认真总结经验，创新工作机制，将大量矛盾纠纷化解在萌芽状态，其中2012年1月至8月立案庭调解的案件数就高达1329件，这些案件都没有进入后续的审判程序，取得了显著的成效，一定程度上维护了社会和谐稳定，促进了经济社会的又好又快发展。
（一）高效、彻底地息诉止纷，实现案结事了
基层法院受理的民商事案件中，大多为离婚、交通事故赔偿等事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件。针对案件的特性，椒江法院立案庭通过发挥立案中的调解职能，以平和地方式化解隔阂，避免了当事人之间的矛盾升级，在立案阶段真正实现案结事了。一方面，调解始终坚持当事人自愿原则，对于达成的调解结果，当事人从心理上更能接受并能自觉、自愿履行；另一方面，调解具有不可上诉性，从而高效、彻底地解决纠纷，缓解了执行、审判监督、涉诉信访以及二审法院的审判压力。
（二）缓解案多人少的矛盾，提高工作质效
近年来，法院收案量逐年攀升并不断突破新高,2010年椒江法院民商事收案共3780件；2011年同比增长13.3%；2012年1月至8月民商事收案共4145件，案多人少的矛盾日益凸显。对案件进行繁简分流，将一部分纠纷在立案受理前直接引导到基层部门组织化解，使一些简单矛盾纠纷通过非诉的方式得以高效解决。同时，另一部分矛盾纠纷通过立案庭的调解得到有效化解。这样就避免了让所有案件不分繁简情况一律进入庭审阶段，从而减轻了审判工作的压力，使得法官有更多精力投入到复杂案件的审理中去，提升了审判工作的整体质量和效率。
（三）通过诉前引导调解，实现案件优化处理
对于一些邻里纠纷案件、婚姻家庭纠纷、交通事故赔偿责任纠纷、涉及消费者权益保护纠纷等案件，椒江法院立案庭通过诉前引导调解的方式，将纠纷分别引导至镇、街道人民调解委员会、交警大队、消费者权益保护协会、医疗纠纷调处中心，充分发挥各自特有优势，如镇街道人民调解委员充分利用其群众基础优势，消费者权益保护协会与医疗纠纷调处中心借助其专业优势的力量，有针对性的化解矛盾、解决问题，实现了矛盾纠纷的合理分流、优化处理。其中2012年1月至8月立案庭诉前引导调解案件数共218件。
（四）方便当事人诉讼，减轻当事人诉累
在国家法治大背景下，社会公众的法律意识虽然不断提高，懂得选择诉讼来维护自己的合法权益，但并不十分了解司法程序。换言之，不清楚诉讼程序所必须经过的一系列阶段及步骤。通过选择多元化的纠纷解决方式，把简单的案件尽量消化解决在审判程序前，为社会公众提供了解决纠纷的“快速绿色通道”，使群众能够以最简单、最经济的办法快捷地获得司法公正，方便诉讼的同时减少了当事人的诉累，为当事人省时、省力、省钱，真正做到为民、便民、利民。
三、运用立案职能在化解社会矛盾方面存在的困境
近些年，椒江法院立案庭在如何运用立案职能化解社会矛盾的探索实践中积累了不少行之有效的经验，但在运行过程中仍面临不少问题，主要表现在以下几方面。
（一）案件分流问题
立案法官面对当事人的纠纷问题，如何有效的将案件作出准确分流，关系到后续能否运用立案的调解职能将纠纷高效化解。比如，何种案件适合立案庭的调解，何种案件适于其他部门的协同处理，何种案件适于哪个调解组织处理，何种案件适于直接进入审判程序等。在调查中发现，不少案件没有经过前期的诉前引导调解、立案调解就被直接分流到审判程序，而在审理过程中的法官以调解的形式化解了该起纠纷。这个问题说明了案件的如何准确分流，是发挥立案职能化解社会纠纷的一个重要前提。
（二）与基层部门组织衔接问题
在处理诉前引导调解的案件时，主要问题在于衔接机制不够顺畅，没有形成固定的长效机制。立案庭将案件移送适合的部门组织调解前，与基层部门组织缺乏一个有效的事前沟通。在调解过程中，基层部门组织就案件的进展情况与法院也缺乏交流，突发的情况不能得到及时的协调和解决。调解工作结束后，基层部门组织应当通过何种程序在第一时间将调解结果反馈给法院；调解不成的，如何将案件移送回法院，这些都还没有形成一个规范化的操作制度。缺乏事前的有效沟通不利于有关部门组织迅速了解案情，缺乏事中的交流与协作不利于调解工作的顺利开展，而缺乏事后的及时反馈则不利于案件的后续处理。这一系列问题的存在都无益于高效化解矛盾、彻底解决纠纷。因此，法院如何与部门组织之间进行有效衔接，形成一个固定的长效机制，成为诉前引导调解工作顺利开展的重中之重。另外，在协同调解中，如何与有关部门形成一致的调解思路、调解方向都是需要考虑的问题。
（三）主体自身素质与能力问题
1.法官。在案件分流上，部分法官因缺乏丰富的办案经验和扎实的法律知识，不能准确地把握案件性质，不能准确地辨别案件的难易程度，从而未能恰当的分流案件，出现一些本可以通过立案阶段就能化解的案件流入到审判程序，造成司法资源的浪费，增加当事人的讼累；在开展协同调解、立案调解上，法官能否高效化解矛盾、解决纠纷，往往受自身的业务调解能力、个人的社会阅历、语言沟通能力以及法官的调解愿望等因素影响，实践证明不少纠纷未能得到妥善化解，正是法官自身调解的综合素质不够全面。2.其他调解人员。不少基层部门组织的调解人员存在调解意识不强、积极性不高等问题，不会花大时间做调解工作；另外，调解员的调解业务水平参差不齐，存在不能准确找到调解切入点的问题，这些都导致不能快速、高效的化解矛盾纠纷。
（四）社会公众对调解的认识不足
传统的“判决至上”观念仍根深蒂固，在案件受理过程中，我们对一些简单的案件积极引导当事人通过立案调解或者其他非诉调解方式来解决，但不少当事人表示出一定的抵触情绪，认为自己的纠纷只有通过判决的形式才能实现正义的最大化，而这些不同形式的调解只会浪费大家的精力和时间。从这些问题上看，社会公众并没有意识到，调解也是高质量审判、高效益审判，当事人通过调解能够实现案结事了，而且也有利于修复双方之间的关系，实现和谐。
四、完善运用立案职能化解社会矛盾的建议
（一）制定案件分流制度，规范分案操作
对于哪些案件可以分流到立案调解或其他部门组织调解，法院应该根据本地区纠纷类型情况、地区调解组织力量等因素，制定适合本院的案件分流细则，明确规定不同类型的纠纷矛盾由哪个部门先行进行调解。如依据椒江实际情况，可以制定20万元以下商事纠纷，先引导当事人进行立案调解；对于邻里纠纷先引导到当事人所在地的镇、街道调解组织，充分发挥其“人熟、地熟、情况熟”的乡土优势。另外，制定相应的调解组织、调解员名册，分析各个调解组织、调解员擅长的纠纷类型，形成一个汇总，这样立案人员在分流案件的时候也可以根据汇总结果来确定哪个调解组织、调解员来负责调解，坚持做到有章可循。
（二）加强立案引导，增强公众认同感
在坚持当事人自愿调解的基础上，形成法院劝导调解为辅的调解原则。立案人员根据审判经验，对于易于调解的案件，根据实际情况，积极行使释明权，适当地向当事人说明选择立案调解、非诉的行业调解、行政调解等的优势，让当事人对调解有正确的认识，切实增强社会公众对多元化纠纷解决机制的认同感。立案调解是快捷化解纠纷，减少诉讼环节的最佳选择，结合了立案、调解、结案于一体，大大缩短了办案时间，而且立案调解促使双方达成和解协议，减少了矛盾激化。另外，对于通过非诉讼方式来解决纠纷也应该多加鼓励和引导。诉前引导调解可以有效根据纠纷性质，有针对性的选择调解组织，而且部门组织的调解不收取费用，可减轻当事人的诉讼负担，具有一定的经济性。当然，这一切都建立在当事人自愿选择的基础上，因此，在当事人没有调解意愿时，不能强制调解，针对纠纷属于人民法院受案范围，符合起诉条件的案件，法院应该及时给予立案受理。
（三）完善诉前引导调解、协同调解制度，规范衔接机制
法院与基层部门组织，应加强协同、相互协作配合，在调解工作实践中，总结经验，制定一套科学、简便的规范操作规则和工作流程，让部门间的衔接能够顺利进行；不断完善信息畅通协调渠道，定期沟通，及时有效地了解其他部门组织的相关信息；建立工作交流机制，完善信息资源共享制度，不断交换意见，提升化解纠纷的能力。尤其在出现可能影响社会和谐稳定的突发性群体性事件、集团诉讼案件，敏感性强、社会广泛关注的案件上，可以及时实现资源共享，协同参与纠纷化解。
（四）加强培训支持，提高调解工作人员的综合素质和业务能力
对于主持调解工作的法官而言，法院应当充分认识和重视法官在调解过程中的重要作用，加大对立案调解法官业务素质的培养，开展各项专业知识学习，提高法官的综合素质。法官自身也要在调解实践中积极研究探索，总结经验，不断创新调解方式，提高自身的调解技巧和业务能力。只有不断提高法官的综合素质和业务能力，法官才能够准确把握案件的性质，清晰梳理案件的脉络，并能合理的分流案件，化解纠纷。对于其他调解人员来说，应当转变观念，树立正确的调解意识，深刻认识调解在化解矛盾、解决纠纷，促进社会和谐发展方面发挥的积极作用。此外，法院应积极协助并加强对调解工作人员的业务培训和指导，比如组织调解人员参加庭审观摩、法律讲座，并传授调解经验、方法等，提高调解人员的调解水平,使调解人员着实把握调解技巧，不断提高调解能力，有效化解当事人之间的矛盾，彻底解决纠纷。
（五）加大宣传力度，提高社会公众的认识水平
加强对多元化纠纷解决机制在高效化解矛盾、解决纠纷方面重要作用的宣传，使社会公众能够认识到，针对一些事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，及时选择立案调解、非诉调解等方式来处理，能够经济、迅捷地解决纠纷，切实保护其合法权益，从而不再对调解产生抵触情绪，甚至能够在矛盾纠纷产生时主动、积极地选择多元化的纠纷解决方式来处理。 |