非诉行政案件“裁执分离”模式构建探讨

        ——以司法权与行政权职能分工为主要角度

台州市椒江区人民法院 李江汶 邵丹 陈欢欢

我国的行政强制立法初期建立于上世纪八十年代，从当时的时代背景出发，行政机关的设置不是很健全，不得不借助其他机构的力量来使生效的行政决定得以实现。而法院拥有一定的执行力量，且由其实施强制执行更具有威慑性，也更容易达到强制执行的结果。因此，由法院审查非诉执行案件并加以执行是当时时代的选择，具有一定的必然性和肯定性，其更注重追求行政决定实现这一结果，而未从法院既当“裁判者”又当“运动员”的设定是否科学出发。但是，随着时代的变迁，我国法制化进程的推进，这种非诉执行案件的运行模式被越来越多的学者提出质疑和否认，法院对不断涌入日益增多的非诉执行案件越来越显得力不从心，而行政机关对案件大量积压于法院得不到有效执行也颇有微词，同时，这种执行不力的后果是某些违法行为人猖狂泛滥，影响社会公平正义的实现。面对这种局面，人民法院从2012年开始积极探寻非诉行政案件的“裁执分离”模式的构建，力求使司法权、行政权的分工更加合理，突破非诉行政案件执行难的困境。

一、现状发展：非诉案件“裁执分离”模式的艰辛探索之路

所谓裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益 [1] 。“裁执分离”在理论上早已被有关学者提出，但真正对实践工作有指导性和引用性的是2012年《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的出台，其首次将裁执分离模式上升到了立法层面。根据该规定的第九条:人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这一规定正式确立了在国有土地拆迁补偿案件以裁执分离为主导的强制执行模式，这表明了我国正尝试性地探索裁执分离的强制执行模式 [2] 。

2012年5月10日，浙江省高级人民法院召开全省法院行政审判工作座谈会，齐奇院长明确批示要推进“裁执分离”的非诉强制执行方式。之后，浙江各地迅速开展了对“裁执分离”模式在非诉案件中的试用运行，如2012年6月份，台州中院确立了土地非诉行政案件“裁执分离”的强制执行方式，2012年12月，瑞安法院与当地政府在行政非诉执行领域全面建立“裁执分离”工作机制等等。

（一）椒江区人民法院“裁执分离”模式实践工作情况

近几年来，椒江区人民法院的非诉行政案件一直处于高位运行状态。2010-2012三年受理的非诉行政案件分别达到333、279、356，经审查后裁定准予执行的分别为326、278、352件，而法院执结完毕的只有123、139、193件。案件类型主要集中在计生、土地、环保等。（见图一、图二）。2012年6月开始，椒江法院对本区涉不动产强制拆除非诉行政执行案件实行“裁执分离”工作机制，即指对土地、水利等行政主管部门申请法院强制执行其依法作出的涉不动产强制拆除生效行政处罚决定和行政处理决定，是否准予执行，由法院审查后作出裁定。对裁定准予执行的，涉非金钱结付内容如责令限期改正或者治理，责令限期拆除、没收非法建筑物、其他设施，责令交出土地等行政决定，由作出行政决定的行政机关或政府指定的执法机构组织实施，涉金钱给付部分仍由法院强制执行。

(图表说明：上图执行立案数=裁定准执数-执行立案前自动履行数+往年程序性终结案件当年恢复执行数，所以执行立案数一般大于当年裁定准执数)

  （二）“裁执分离”模式实践中遭遇的困难和争议

非诉行政案件的裁执分离模式是法院在实践中不断总结及创新的新成果，目前还处于起步的试运行及逐步推广阶段，因此，如今开展裁执分离模式最大的阻力是没有立法上的支持。除了国有土地上房屋征收补偿决定案件的非诉强制执行裁执分离有了最高院出台的规定外，其余均无立法上的规定，现实中就难免会出现无章可循的困惑和有些行政机关的不理解，特别是行政机关对于强制执行权的分配与责任承担存在诸多顾虑。2012年，椒江法院对43件涉不动产拆除的非诉行政案件以裁执分离的裁决模式作出准予强制执行的裁定。但是，行政机关如何自己组织力量强制执行却还未有有效的方式方法。虽然法院裁定早已经送达给行政机关，但数月有的甚至大半年过去，至今仍未有行政机关自己强制执行并取得良好效果的典型案例。

此外，裁执分离模式中法院的司法审查要素、组织实施主体、法院的监督方式等都有待进一步明确。因此，裁执分离模式的开展任重而道远，还需不断总结完善，才能真正达到实现行政决定的目的。

二、质疑回应：“裁执分离”模式中法院与行政机关职能分工及原因

裁执分离模式顾名思义，是将法院的职能仅限于“裁”部分，而将“执”的职能划归为行政机关，那么，一个行政处理决定从作出到强制执行的流程图为如下图（见图三）。虽然在理论界和实务界早有人呼吁非诉执行案件“裁执分离”模式的实施，但仍有部分人对该工作模式中的职能划分提出质疑，认为此举法院有推卸责任之嫌，也将难以在现实中得到发展维持。非诉“裁执分离”模式是非诉工作的必然发展趋势还是法院为缓解目前工作矛盾的姑息之举，法院与行政机关这种职能分工在理论及实践中能否站得住脚，是我们首先应讨论并解决的论题。

（一）理论必要性——行政与司法的独立与差异彰显裁执分离的合理

1、行政强制执行权的行政属性决定强制执行权应回归至行政机关。

上述已提到，对行政强制执行权属于行政权还是司法权一直存在争议，笔者认为，从本质特征来看，行政强制执行权应当划归为行政权。第一，从强制执行的内容来看，法院裁定准予执行的，是行政机关作出的具体行政行为所确定的内容。第二，从强制执行的目的来看，是为了行政机关具体行政行为的有效实施，即是为了实现行政职能。第三，从行政行为的效力来看，一个行政行为一旦产生就具有了公定力、确定力、拘束力和执行力。执行力是行政行为的应有之义，强制执行权是行政行为执行力的具体体现。有些行政机关法律就赋予其可以自行执行自己的行政决定，这就充分说明强制执行权是行政权。

2、权力制约原理解释法院“裁”与行政“执”的分离。

从权力制约原理出发，由司法机关介入非诉案件的审查，可以起到监督行政行为的作用，但是，如果法院对非诉案件作出裁决后，仍由法院去组织强制执行，反而起到了过犹不及的效果，给人以司法机关与行政机关一体的错相。法院成了政府机关的执行部门，司法权力与行政权力又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础[3]。这可能引发人们对司法权公正的怀疑，影响到法院的形象。而“裁执分离”模式使法院居于更超脱的中立者的地位，免受行政机关的影响，实现司法权、行政权的制约均衡的权力配置状态。

3、行政强制执行行为的可诉性要求非诉行政案件实行裁执分离模式。

从有行政强制权的行政机关强制执行行为的可诉性看，《行政强制法》实施后，应当将不服行政强制执行提起的诉讼纳入受案范围。行政管理实践中，行政强制执行存在大量的实体违法及程序违法，包括强制执行主体超越权限、滥用职权、任意增减执行内容、执行标的错误、以不适当的方式实施强制执行、未事先告诫、未表明身份等。因此，当事人仅对行政强制执行不服的，可单独就行政强制执行提起诉讼[4]。但是在裁执一体的模式下，法院也是裁决的执行者，其强制执行行为是不可诉的，理论上这就与行政机关的强制执行行为的可诉性相矛盾，而且对于被执行人来说也少了一道保障合法权益的路径。

（二）实践必要性——法院执行压力的有苦难言和政府职能的应然强化

行政强制执行权的根本属性是行政权，这为裁执分离模式的运行奠定了理论基础。该模式在实践中较现行的裁执一体模式也同样具有明显优势，更具合理性。

第一，法院执行机构的沉重负担使其难以承受非诉执行任务。基层法院执行局包括内勤人员在内也只有二、三十人，法院生效民商事裁判文书需要强制执行的任务已经非常艰巨，执行难问题一直难以有效解决，更不用提还要分身去应付非诉行政案件的强制执行。因此，有些法院干脆将非诉执行案件的执行交由行政庭负责，这一方面可以适当减轻执行局的执行压力，也可以减少案件流转环节提高执行效率。但是，从另一层面考虑，将非诉执行案件交由行政庭负责毕竟不是长远之计，不管从行政庭执行经验还是力量装配来说更显单薄，有些法院的行政庭组成人员甚至达不到一个合议庭，外出执行战斗指数低下，对非诉行政案件的强制执行根本就有心无力，且由行政庭同时负责非诉行政案件的审查和执行，更有违审执分离的原则。

第二，行政机关相比法院更有利于行使强制执行权。行政机关对在作出行政决定过程中必然与被执行人有过较长时间的接触，更了解被执行人的思想动态和行为动态，对案件的熟知程度也远远大于只是进行书面审查的司法机关，由其行使强制执行权应该是水到渠成。特别是在像涉及国土资源、水利资源、环境资源这些具有较强的专业性、技术性和政策性的案件领域，相较于法院来说，行政机关无论从人力、物力，还是专业性的角度来看，更适合其行使执行权[5]。另外，从强化政府行政职能的角度出发，大量行政决定无法得以实现是政府行政职能弱化的体现，不应该完全或主要借助法院的执行力量来达到实现行政决定的目的，而是应从完善自身执法能力着手，才能真正使行政机关实现维护社会秩序、维护公共利益的行政管理目标。

第三，从国外的实践操作来看，大多数国家或者地区采取的是行政执行模式，这在大陆法系国家中尤为常见。有些国家虽然采用了司法执行模式，但也不是把法院作为“执行机关”，而是作为对“该不该执行”问题的“裁决机关”对待[6]。像英美法系国家虽然法院参与了执行活动，但在行政强制执行中法院只是通过诉讼的方式对行政决定的审查而下达能否执行的决定，从而也没有去具体实施执行活动。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来分析，法院只是参与了这个过程中的某一个阶段，其参与该活动的目的就是为了监督和制约行政权[7]。而我国目前在探索的裁执分离模式正是打破法院包揽“裁”、“执”两项工作，将“执”的部分从法院分离出去，与国外的司法实践理念相一致。

综上，行政强制执行权的性质为行政权，而法院作为司法机关来代替行使行政权混淆了不同国家机关的职能，违背了不同国家机关权力独立原则。我国的法制化进程发展至今，行政机关的设置结构应该不断完善，其强制执行权也应得以配置和强化，行政强制执行需逐渐还归由行政机关来行使，这才能使行政机关充分发挥其应有的管理职能。现阶段，裁执分离模式适用于某类非诉案件，与裁执一体模式并存组成执行模式，而从长远发展角度来看，裁执分离模式终将取代裁执一体模式，厘清行政权与司法权的界线，使两种权利各司其职，发挥不同的作用。

三、实践反思：理顺司法权与行政权的关系，解决职能分工中的细节问题，使裁执分离模式良性发展的探索

（一）裁执分离模式审理过程中的司法审查要素探讨

裁执分离模式开展后，法院的工作职能应重点转移到如何“裁”之上，而现今的非诉案件司法审查要素较为模糊，有必要加以探讨明确。

1、合法性审查。非诉行政案件不同于行政诉讼案件，实践中其审查标准是采取明显违法的审查标准。法院审查内容主要在具体行政行为作出的程序上是否存在重大违法，如是否有效送达，处罚前是否有告知行为，一定期限内是否履行催告程序等等，对于实体上的审查则比较缺失，相关法律也未有此方面的具体规定，审查标准在实践操作中不易确定。从《行政强制法》的规定来看，与合法性审查有关的法条是第五十八条，即人民法院应当审查具体行政行为以下内容：（1）是否明显缺乏事实根据；（2）是否明显缺乏法律、法规依据；（3）是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益。在实践的基础上，椒江区人民法院《关于涉不动产强制拆除非诉行政执行案件“裁执分离”的实施办法》（讨论稿）中作了如下解释：“明显缺乏事实根据”指：（1）申请机关在指定期限内未提供认定事实的主要证据的；（2）申请机关提供的主要证据，系作出决定后收集，或者严重违反法定程序收集，导致无法采信的；（3）申请机关提供的证据不能证明决定所认定的基本事实或者被申请人提供的证据足以推翻决定认定的基本事实的；（4）其他明显缺乏事实根据的情形。 “明显缺乏法律、法规依据”指：（1）申请机关超越法定职权作出决定的；（2）没有引用具体法律规范，且没有相应的法律规范可以适用的；（3）错误适用法律规范，导致定性和处理结果错误的；（4）其他明显缺乏法律依据的情形。

2、合理性审查。法院在对非诉行政案件合法性审查的基础上，进一步进行合理性审查，能有效地约束行政机关自由裁量权的滋意运用，保护行政相对人的合法权益。但是，非诉执行案件的审查标准既然采取明显违法的审查标准，其合理性审查较合法性审查标准更难确定，且行政机关的自由裁量权，司法审查不能过多地加以干涉，如果没有严重地违反比例原则和平等原则，法院一般都会作出准予执行的裁定。“明显不合理”一般出现在行政处罚显失公正中。行政处罚的种类和幅度应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，本案或同类案件中各被处罚人所受处罚也应相当，如果处罚明显不相当或畸轻畸重，则可认定为行政处罚显失公正[8]。另外，“明显不合理”还可能出现在责令交出土地的行政决定中，如果责令交出土地决定明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活没有保障的，应认定为“明显不合理”而裁定不准予执行。

3、可执行性审查。《行政强制法》第五十七条规定，“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”该条明确规定了法院对行政决定是否具备法定执行效力进行审查，即法院对非诉案件要进行可执行性审查。可执行性审查在《行政强制法》实施之前未在相关法律条文中加以明确阐述，业内也较少提及可执行性审查的内容。笔者认为，可执行审查主要应审查以下二方面的内容：一是审查行政决定的内容是否能通过强制执行得以实现。如行政处罚决定中可能出现以下几项内容：责令相对人停止某种行为；处以ⅹⅹ罚款。“责令停止某种行为”不具有可执行内容，“处以罚款”则可通过强制执行实现。二是审查强制执行是否可能引发较大社会稳定风险。强制执行如果可能引起广泛的负面舆情，或者涉及较大群体权益可能引发群体性事件，或者存在引发生命安全隐患的，则不适宜强制执行。

（二）裁执分离模式执行中的职责划分相关问题探讨

1、执行实施主体。问题的提出：执行具体实施主体直接由法院裁决时确定，还是由同级人民政府确定？

在涉非金钱给付的非诉行政案件中，法院作出准予执行裁定的，一般写明由申请执行的行政机关（即作出行政决定的行政机关）组织实施强制执行。在目前相关机制尚未确立、具体执行实施部门尚未指定的情况下，法院在裁决时，只需确定由申请的行政机关作为执行实施主体即可，如果行政机关认为单独执行有困难的，可以自行或和法院共同向同级人民政府汇报，由人民政府统筹安排组织实施。但实践中，非诉行政案件的执行难问题是一个不争的事实，单靠一个单位、一个群体是难以解决的，应该由本级人民政府协调一切可用的政府资源，组织人力、物力保证强制执行的顺利实施。所以，法院尚应通过府院联席会议等多种途径，努力争议当地党委政府的支持和重视，建立健全非诉行政执行组织机制，确立一个具体组织实施的机构或者指定某些个机构共同予以执行。在椒江区政府和法院共同拟制的《涉不动产强制拆除非诉行政执行案件“裁执分离”实施办法》中指定：对行政决定中涉及不动产强制拆除的，作出行政决定的单位和所涉不动产所在地的街道（镇）为共同责任人，在组织实施强制拆除中，由决定单位和街道（镇）行政首长共同承担执行现场的指挥工作，决定单位主要负责生效决定的执行，街道（镇）协助决定单位做好执行力量的调配和保障。

2、执行责任主体。问题的提出：裁执分离模式的责任如何划分，行政机关是否承担执行过程中的责任？

裁执分离之后，审查裁决的责任主体为法院，强制执行的责任主体应然归于行政机关。有人担心行政机关因害怕被追责而抵触裁执分离模式的开展。作者认为，合法行政包括执行合法是每个行政机关最基本的职责和要求，权利与责任也是相互统一的，不能因为害怕担责而使一项工作停滞不前，大量行政决定不能实现，有损行政机关的公信力和生效行政决定的公定力，也必将阻碍政府及其行政管理部门对社会的有效管控。而且，责任的确定不是为了阻碍工作的运行，而应成为促使合法执法的有效途径。

3、执行监督主体。问题的提出：行政机关组织实施强制执行法院能否派员参加，法院在执行过程中如何监督？

上文已经提到，行政权与司法权是两个不同性质的权利，裁执分离模式就是为了理清法院与行政机关不同角色、不同责任的分配，因此，法院应当从强制执行实施者中脱离出去，不必派员到现场监督指导。但鉴于目前司法体制的实际情况以及“裁执分离”执行方式并未普遍实施，原来由法院执行的意识存在惯性，观念转变需要一定过程，对涉及党委、政府中心工作和重点工程的少数案件的执行实施中，法院可以派员参加进行监督指导[9]。当然，法院也不能“一裁了之”，法院不派员到执行现场，但可以派员参与行政机关的执行方案讨论，提供参考意见。法院也可以在行政机关组织实施强制执行前，要求其向法院提交强制执行实施方案。法院认为强制执行实施方案存在重大缺陷可能影响执行顺利进行的，函复行政机关重新制作并提交实施方案。人民法院在审查强制执行实施方案后，可根据案件实际情况向实施机关提出执行建议。

（三）完善裁执分离模式的举措——以实现行政决定为出发点和落脚点

裁执分离模式是实践的需求，立法支持尤为重要，通过实践探索可以推进立法的修订使其名正言顺，在《行政强制法》中予以明确非诉案件可以实行裁执分离模式。而对于法院和行政机关来说，应根据各自的权利特点，发挥不同的职能作用，笔者认为，可以从以下几方面作为努力的方向。

1、府院沟通，多渠道保障裁执分离模式的顺利开展

法院应加强与地方政府的沟通联系，取得地方党委领导对裁执分离工作模式的理解与支持。非诉行政案件的“裁执分离”这一新模式是法院还处于起步的试运行及逐步推广阶段，唯有取得当地政府党委领导的支持，才能优化司法环境，成为搞好非诉行政案件工作的保证。政府和法院应通过召开府院联席会议等方式出台相关非诉裁执分离的文件，确定政府以后在强制执行工作实施援助的相关细则。这种相关细则最重要的还是看省一级人民政府和省高级人民法院协调结果的出台，以便下级政府和法院予以参照适用，也使在全省范围内能统一裁执分离的运行。

2、法院找准角色定位，发挥在“裁”、“执”两个阶段不同的作用

一是在“执”工作部分分离给行政机关的同时，做好做足“裁”方面的工作。在审理非诉行政案件过程中加强与行政相对人的联系。在以往非诉行政案件审理过程中，法院对大部分案件只作书面、形式审查即作出了裁决决定，很少与当事人进行联系沟通，有些当事人可能在收到裁定书时才发现案件已进入法院并作出了决定。而有时行政相对人未在法定期限内提起行政复议或诉讼并非出于对具体行政行为合法性或合理性的认可，而是往往由于法律意识欠缺维权意识薄弱。因此，应当给予相对人在审查阶段表达其对行政处理决定的意见，这样可以更全面的了解案情。与此同时也可以为其解释法律观点，告诉其违法行为必须予以纠正和惩处的立场。

二是在行政机关强制执行过程中做好监督角色，并将协调工作贯穿在“裁”、“执”全过程中。法院如何开展监督工作，这在上文的“执行监督主体”中已论述，这里不再重复。而法院的协调工作不仅适用于行政诉讼案件，同样适用于非诉行政案件，包括涉重点工程建设过程中的土地行政处理决定申请强制执行前、审查中、裁定后，法院应将协调和释法析理工作贯穿始终，既为行政相对人争取合理的利益，又劝使相对人自己履行行政处理决定，才能取得双方较为满意的结果。[10]

3、成立专门执行部门（机构）集中行使强制执行权，提高执行效率

成立专门执行部门行使执行权的优势在于，将分散于众多行政执法部门的执法力量有效整合，在法院作出准予执行裁定后，能快速、快捷地启动执行程序，减少各行政机关协商共同执行的时间，从而提高行政执行效率，达到1+1>2的效果。

在裁执分离模式开展的初级阶段，可以借鉴“三改一拆”执行经验，抽调人员，集中办公。台州市为完成“三改一拆”任务，在成立“三改一拆”领导小组的同时，专门组建了由多个市级行政机关主要负责人为副主任的领导小组办公室，办公室下设综合协调、考核督查、政策法规、宣传报道、维稳信访等五个工作组，并由各街道办事处、公安、派出所、保安联合配合实施违章建筑拆除。“三改一拆”就是行政机关行使强制执行的一个过程，非诉强制执行完全可以借鉴其实践经验突破瓶颈。而到了裁执分离模式开展的成熟阶段，随着相关制度的完善，可以专门成立一个非诉执行机构，由执法经验丰富的人员组成，为其配备较强的执法力量，这些人员应当具有一定的专业法律知识且对行政工作也有一定的熟悉度。

专门执行部门（机构）行使行政强制执行权不仅可以行使直接强制执行权，也可以适时行使间接强制执行权。间接强制即通过间接方法强制相对人履行义务，具体包括代执行和执行罚两种方法。代执行，通常又称代履行，是指行政机关自行或雇人代替不履行义务的相对人履行义务而强制义务人缴付劳务费用的行政强制方法。执行罚，通过又称强制金，指行政机关对拒不履行行政法义务的相对人一定数额的持续不断的金钱给付义务，以促使其履行义务的强制方法。[11]实施间接强制执行不仅拓宽了实现行政处理决定的渠道，而且将行政相对人的履行义务转化为金钱给付，降低了执行难度。

4、利用媒体网络平台，营造有利舆论导向，促使被执行人自觉履行义务。

媒体时代法院决不能小觑电视媒体、网络论坛以及微博的力量。一是对一些违法事件进行曝光，营造“违法必究”的强大行动声势。其实某些案件如环保类案件，周围老百姓对该类案件中的违法行为也深恶痛绝，此类案件的执行完全可以在媒体网络中先获得民意声援，给相对人施加压力自觉履行。二是综合利用好笔杆子和摄像机的作用，向百姓宣传违法反面案例，提高守法意识。对一些棘手的非诉强制执行案件，也可开展深度报道、连续报道和跟踪报道。由行政机关邀请新闻媒体和民众代表到执行现场观摩监督，将强制执行全过程展现给民众看，表示执行过程的合法性。三是充分利用微博与民众展开互动交流，倾听他们对案件的看法和执行意见，塑造法院亲民形象。

结语

裁执分离模式旨在打破法院非诉执行难的尴尬局面，在实践中已逐步得到肯定。今后一段时间，各地法院必将与政府机关积极沟通探讨裁执分离的良性发展，对实践中遇到的种种问题和困难加以研究分析，逐个击破，并助推立法上的修订，使裁执分离这个新模式在各地的实际成效中得以巩固。相信随着裁执分离模式的完善，司法机关和 行政机关发挥不同的职能作用，通力于行政管理目的的实现，从而达到维护法律尊严，维护社会秩序，维护公平正义的目的。