在党的十七届三中全会召开以后，根据会议精神以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》内容，全国各地纷纷出台了关于加快推进农村改革发展的地方性意见。在此背景下，农村住房和农民土地使用权的流转政策也在各地陆续出台。农村住房抵押贷款作为农民的融资手段在各地纷纷进行试点，如四川、安徽、浙江等地均以政府名义出台了相关政策性规定。在民营经济比较发达的浙江，农村农民开展生产经营、自主创业的情况非常普遍，但农民的融资手段较为贫乏。2008年12月，中共浙江省委出台了《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》（浙委［2008］105号文件），随之，浙江嘉兴、湖州、丽水、温州等地政府部门均出台了关于农村住房抵押贷款的相关规定，为农村房屋抵押贷款融资提供了政策性意见。
2009年6月2日，台州市人民政府出台了《关于开展农村住房抵押贷款试点工作的意见》（台政办［2009］50号文件，以下简称《意见》），该意见明确了开展农村住房抵押贷款工作的下列政策要求：1、农户申请农村住房抵押贷款需满足三个前提条件，即提供抵押登记的农村住房抵押物必须已领取房屋所有权证和集体土地使用证，当地村委会应出具土地使用权限住房抵押、抵押权实现时同意处置的书面证明，申请农村住房抵押登记的农户应有富余房屋或其抵押房产变卖处置后仍有安居之地；2、处置抵押权的受让对象为台州市范围内的农业户口人员；3、房屋登记机构对符合上述条件的农村住房抵押登记申请应予以受理；4、农村住房抵押贷款人在无力还贷情况下而需对农村住房进行处置时，相关单位应协助执行法院对抵押物的裁决，房管、国土部门依据生效的法律文书和协助执行通知书给予办理农村住房所有权、宅基地使用权的变更登记；5、银行业金融机构在农村住房抵押出现不良贷款时，应采取多渠道的救济措施，不能追溯相关登记机构的登记责任；6、土管、建设等部门要适当降低农村住房抵押贷款涉及到的权属登记、发证以及抵押登记等环节的收费标准，能免则免，减轻农民负担；7、农村住房抵押贷款不得用于有价证券、股票、期货等高风险的投资经营活动，贷款抵押率原则上不超过农村住房评估价值的60%，贷款期限最长不超过3年。
台州市人民政府的上述政策性意见，考虑到了本地农村的实际，农民的融资需要和法律对于农村房屋、宅基地的流转对象等问题，以及出现不良贷款时贷款人的基本生活保障等，符合中央和省委省政府的农村政策要求。但笔者注意到，该规定存在着相关障碍，主要有下列两方面：
一、法律层面上的障碍
1、根据“房随地走、地随房走”的双向统一原则，房屋办理抵押登记，势必表明该房屋所占有范围内的土地使用权也一并进行了抵押。《意见》虽然从字面上表述为“农村住房抵押”，根据上述原则，农村住房所属宅基地使用权也已一并进行了抵押。这在《意见》中的第1、4、6点要求内容中也能够体现。
2、尽管农村住房和宅基地在一定范围内可依法转让，但并不表明宅基地使用权抵押合同的效力为有效。根据《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《物权法》第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。上述规定表明，法律并不禁止农民住房的买卖和宅基地使用权的转让，而是对于受让对象设定了一定的范围以及对出让方设定了一定的后果。因此，农村住房、宅基地在一定范围内进行有条件转让的行为是有效的。但是，对于宅基地使用权的抵押，考虑到国家利益以及社会安定等因素，担保法和物权法均明确作出了禁止性的规定。《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，表明《物权法》对于宅基地使用权抵押行为的效力并未作出实质性的突破（《物权法》草案也曾多次重申该观点）；《担保法》第三十七条第（二）项和《物权法》第一百八十四条第（二）项均规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”。这里所说的法律规定可以抵押的集体所有的土地使用权的范围，指的是《物权法》第一百八十条第一款第（三）项规定的以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等的土地承包经营权设定抵押，和《物权法》第一百八十三条规定的乡镇、村企业以其厂房等建筑物设定抵押，其建筑物所占有范围内的土地使用权一并抵押的情形。以法律明确用列举方式规定的禁止设定抵押的宅基地等集体土地使用权为抵押物，其抵押合同应为无效。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第4条规定：“合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”，故宅基地使用权抵押合同的效力认定应当以全国人大及其常委会制定的《担保法》和《物权法》规定为依据，不得以任何地方性法规、行政规章或其它规范性文件为依据。在法律、行政法规未对宅基地使用权抵押行为的效力作出相反规定的情况下，目前来说，该抵押合同的效力只能认定为无效。从《意见》的要求第5点内容看，金融机构在出现贷款人还贷不良情况时，不能追溯相关登记机构的登记责任，表明《意见》也已考虑到抵押合同的效力存在问题，而限制金融机构就抵押合同无效造成损失时向抵押登记机构追究不能行使优先受偿权的责任。
二、实际操作上的障碍
1、既然宅基地使用权抵押合同为无效，那么，对于出现不良贷款情况时，金融机构要求对抵押物行使优先受偿权缺乏法律依据，将会使“抵押”债权等同于普通债权，从而导致金融机构贷款风险大增而不愿从事此项贷款业务，因此，农村住房抵押贷款作为融资手段将无法得以真正实施，从而导致《意见》的出台目的落空。如在温州乐清市，鉴于农村住房抵押与《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法律相冲突，当地房管部门已经停止办理农村住房抵押登记手续，农村信用社等金融机构也已停止办理相关抵押贷款业务。
2、根据《意见》规定，处置抵押物的受让对象为台州市范围内的农业户口人员，抵押人应当有富余房屋。但实际操作中，抵押人用作抵押的房屋和其富余房屋一般均在同一处，且有可能房屋内部结构互相连为一体。而抵押人一直在当地生活，在处理抵押房屋时，对于本集体经济组织的其他村民来说，一方面碍于情面，不愿受让抵押物，另一方面受让房屋后不得再另行申请宅基地，如果宅基地不够，不如自行审批建房，起码可以省去宅基地受让费用。对于本集体经济组织之外的农户来说，更会考虑方方面面的问题而放弃受让。因此，农村房屋、宅基地的受让方市场相对很小。如果在农村普遍开展房屋抵押贷款融资业务，则到时会出现大量抵押房产无人受让，抵押房产仍被抵押人实际使用的情况。
3、即使根据《意见》的政策性规定进行操作，抵押人的抵押房产产权经拍卖或变卖程序归于具备一定条件的买受人后，鉴于抵押人系当地村民，抵押人不配合房屋腾退、腾退后对买受人人身进行骚扰、对房屋进出通道进行妨碍的现象，在实际操作中时有出现，这无疑会大大增加执行机构的工作量。同时，也打击了买受人的购房积极性，将会进一步限缩买方市场，抵押房屋的成交价格和交易成功率也因此会大大降低。
另外，在金融机构开展农村住房抵押贷款业务后，房地产管理部门根据《意见》规定，应当受理并办理农村住房抵押登记。在出现不良贷款情况后，金融机构行使抵押物优先受偿权缺乏法律依据的情况下，虽然《意见》规定金融机构不得追究登记机构的责任，但该地方性的政策性规定不能限制、约束金融机构依法向登记机关主张相关损失的权利，房地产抵押登记机构将因此承受被追责的重大风险。
综上所述，农村住房抵押贷款是各级政府确定的农民融资的一种方式，但在“房随地走、地随房走”的原则规定和法律未突破宅基地使用权抵押效力的情况下，农村住房抵押贷款的实施将会出现一系列问题，建议予以慎重处理。 |