法院民事调解问题的研究

----从法院工作方面的原因进行思考

郑楚楠

论文提要：法院的民事调解在化解矛盾，促进当事人服判息诉，促进社会稳定上有着相当重要的作用，因此也受到了司法政策的强调和实践的重视。但是，因为法院案件工作量、调判合一的制度、法官队伍的年轻化以及法院的地位与威信等各种原因，法院的民事调解存在诸多问题。笔者通过结合近些年法院民事调解方面的相关数据以及在处理民商事案件中所经历的一些情况，从法院工作方面的角度分析了民事调解问题存在的一些原因。针对这些原因，笔者结合实践操作及其它国家和地区处理民事调解的一些制度，提出设立相应的调解程序，给予合理的调解期限，寻求社会调解力量及其它部门的协助来共同完善法院的民事调解的解决方案。全文共6600字。

正文：

我国的法院民事调解经历了否定之否定的曲折发展,时至今日再次受到了司法政策的强调和实践的重视。在法院系统“调解优先,调判结合”的工作原则得以贯彻的过程中,法院调解产生的问题越来越受到法官们所关注。伴随着《中华人民共和国人民调解法》的颁布，为法院将的民事调解融入社会化的大调解提供了一定的思考的空间，因此有必要对法院如何做好自身民事调解工作进行一些研究。

一、民事调解的内涵、意义及现状

在我国，民事诉讼案件中的调解，也称法院调解，是指在法院审判人员的主持和协调下，各方当事人就所争议的民事权益进行协商的行为，或者经过协商达成协议的行为[①]。法院调解在我国国内被称为“传家宝”，在国外有着“东方经验”的美誉。

法院调解是一项具有中国特色的法律制度。它肇始于新民主主义革命时期，契合于改革开放前的中国社会，并与当时经济计划化、利益单一化、人口居住固定化、法律简约化、权利淡漠化的社会生活条件相适应[②]。在中国人的传统观念中，对和谐社会秩序存在普遍的追求，但社会存在利益之争，充满着各种复杂的冲突，这就要求社会提供一个机制来合理、有效地解决各种纠纷。民事诉讼是解决各类社会民事纠纷的最终手段，而民事调解是我国民事诉讼法的基本原则之一，“调解优先,调判结合”是法院处理民事诉讼的一项工作原则。法院的工作实践证明：民事调解是化解矛盾，促进当事人服判息诉，促进社会稳定的最有效途径。民事调解机制发挥的优劣，关系到矛盾能否从根本上得以化解，当事人是否真正罢访息诉，案件审理是否真正能实现案结事了。只有民事调解工作做到位了，社会不稳因素才能真正地相应减少，人民法院的办案效果才能得以体现，司法和谐的目的才能真正实现。

在我国当前的法院工作中，民事调解占有十分重要的地位。每年都有大量的案件是经过调解的。其中一部分案件经过调解后达成调解协议直接以调解方式结案，另外一部分案件是经调解后让原告方进行撤诉以达到息诉的效果。以台州市椒江区人民法院为例：在2006年法院审结的民商事案件中，调解及经调解撤诉的1592件，调解撤诉率达到68.83%（剔除缺席审理的案件）；在2007年法院审结的民商事案件中，以调解方式（含经调解撤诉）结案1373件，占民商事案件总数的60.86%（剔除缺席审理的案件）；在2008年法院审结的民商事案件中，以调解方式（含经调解撤诉）结案1968件，占民商事案件总数的56%；在2009年法院审结的民商事案件中，以调解方式（含经调解撤诉）结案的1809件，占民商事案件总数的44.15%；在2010年法院审结的民商事案件中，以调解方式（含经调解后撤诉）结案1975件，占民商事案件总数的51.54%[③]。从这些数据，我们可以清楚看到民事调解结案的案件在整个民商事案件审理中占到了很大的比例，同时我们也发现这些年来调解率虽然没有明显的下降，但总体呈现下降的趋势。虽然在2010年的统计数据统计中有回升的趋势，但2010年椒江区人民法院民商事调解案件的自动履行率为77.80%，也就是说有22.2%的案件虽然经过调解结案却未能自动履行。总体说来，民事调解面临着调解率下降以及部分案件调解后不能真正自动履行而导致调解案件案结事未了的问题。

二、当前民商事调解中存在问题的原因：

（一）民商事案件调解率的下降究其原因，除去一些其他客观方面的因素，涉及到法院及法官方面的原因主要有以下三个方面：

1、民商事案件不断增多，法官工作量大，同时对办案周期强调效率，缺乏足够时间用于调解。

台州市椒江区人民法院2004年共审结各类民商事案件2762件；2006年共审结民商事案件3113件；2008年共审结民商事案件3514件；2010年共审结各类民商事案件3883件[④]，从这些数字看来，法院审结的民商事案件数量在不断增加，而法院的办案法官数量却并未明显增加，因而导致法官的人均办案工作量在不断增加。在我国，民事诉讼法未对调解程序作出独立、专门的规定，实行的是“调判合一”的调解模式，即调判为同一审判组织、同一审判人员，调解贯穿于诉讼活动始终，不区分调解阶段和审判阶段。客观上讲，这种模式对节约审判资源、降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗具有一定的合理性和现实意义[⑤]。但是，面对大量的案件，法院在对法官的评估考核中十分注重审判期限的限制和办案周期的考量，要求法官的办案效率，如此则要求法官办案多且办案快，使得很多法官放弃对一些案件的调解工作。因为调解需要花费大量的时间和精力去说服双方当事人，尤其是面对离婚案件等当事人情绪较大的案件时需要给出一定的让双方冷静的时间。在调判合一的模式下，调解时间同样算入办案周期中，这些时间会占去法官大量的办案时间，从而拉长了法官的办案周期，影响办案效率，为了提高效率，法官们不得不放弃对一些耗费时间的案件的调解而采用判决方式进行结案。

2、法官队伍的年轻化导致法官缺乏调解经验。

在我国法学教育没有普及的年代里，法院里构成法官主体的是复员军人。而经过多年的司法改革及社会发展，如今进入法院从事法官工作的是大批受过法学专门教育，刚从校门走出来的应届毕业生。当通过司法考试成为当一名法官的必备条件时，那些受到过系统的法学教育，有着更为扎实的法学功底的法学专业的学生逐渐成为法院法官的主体，而充满年轻朝气的他们也成为了法院的办案主力。在这种情况下，在法官队伍的法学素养不断提升的同时，法官队伍也在不断地“年轻化”。诚然，法官队伍的法学素养的提高有助于在办理案件时更好地把握双方当事人之间的法律关系，更好地使用法律原则及法律规则去处理案件，如此则能更好地保证案件判决在法律上的公平与公正。但年轻化地法官队伍却对民事调解工作极其不利，民事调解往往要兼顾社会秩序、当地风俗习惯以及当事人心理特征的把握，而不仅仅是作出法律上的是非曲直判断，它对法官的人世经验和社会阅历有着高度的依赖。

年轻法官具有的法律专业知识在处理案件调解中是远远不够的，民事调解往往需要考虑人情冷暖，只有经历过一些社会阅历的有经验长者才能做出令双方都能理解的判断，而其所进行调解时的言谈也比较容易令当事人信服。比如在调解婚姻案件时，经历过长期婚姻生活的老法官往往能更快找到双方问题的所在，并能很好把握双方当事人此刻内心所希望得到的东西，能比较准确把握双方是意气之争还是真正的感情破裂，而这些都不是一个未婚法官或者结婚时间较短的法官所能立即掌握的。对于一些社会风俗的了解，更是需要经验的积累，比如台州市椒江区章安、前所地区，处理离婚案件的财产分割时，当地民众会特别在意一些有特殊含义的物品的归属（如马桶），而这些往往会不受一些年轻法官的重视，认为是个并不重要的东西；此外一些在地方性含有诅咒性质的行为（如撒五色米、摔瓮等）往往会进一步激化双方矛盾，甚至引起双方斗殴的发生，而年轻法官往往会对双方突然的矛盾激化不明就里，有丰富经验的老法官则往往会及时对此类行为加以制止，防止双方矛盾激化以利于案件调解。因此，一个要做好民事调解工作的法官不仅要是一个好的法学家，更重要的是一个好的社会学家、好的心理学家以及一个富有人生阅历的人，但年轻法官往往不具备那些条件。因此，年轻的法官们在处理案件时往往更喜欢用自己所熟知的法律知识去判决，而不喜欢用自己所生疏的经验去进行调解，即使进行了调解往往也不如老法官们那么成功。因而，不断年轻化的法官队伍反而造成了民商事调解率的下降。

3、法院的地位导致某些案件的调解无力。

说到法院的民事调解，熟悉历史的人们很容易联想到马锡五的审判方式，那是一种深入群众、听取群众意见、查明事实并说服当事人的审判方式[⑥]，属于一种充分结合调解的审判方式。当时的人们普遍接受这种审判方式的原因在于它不但贴近群众的生活，而且马锡五本人具有相当高的威信和执行力。马锡五担任的陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长的职务是兼任的，从1936年5月后，他就出任陕了甘宁省苏维埃政府主席、中共陕甘宁省委常委，抗日战争时期，他又先后担任陕甘宁边区庆环分区、陇东分区专员。可以说当时的马锡五是集审判权与行政权与一身，具有极高的执行能力，具有协调当地各个方面及各部门的能力。这种行政与审判统一的审理方式与中国千百年来由县官兼任地方行政官员和司法官员的传统模式相一致，有助于审判者公信力的提升。在这强大的公信力面前，民众对产生的调解结果能比较信服。总体说来，马锡五审判方式建立在周期长、成本高、法官权力大的基础上，审判的还要依赖法官的个人的品德和人格魅力[⑦]。

如今，随着社会的发展和制度的完善，我国的法院成为了专门地司法机关，只具有司法的权力。近些年，随着法律宣传的普及以及越来越多的人参与诉讼，法院在民众心中已不再如以往那般神秘和令人畏惧。而法院执行难的问题也逐渐影响法院在民众心中的印象，法院的公信力在执行问题得不到解决的情况下而严重下降，加上一些法官违法乱纪的行为的曝光，法官在民众心中已不如以前那般具有威信。在这种情况下，一些民众对法官的调解往往不是特别的信任，尤其在调解过程中，法官有时会劝说当事人放弃一些利益，在对法官产生怀疑的情况下，一些民众宁愿接受判决而不愿参与调解。此外，在对民事案件进行调解时，当事人有时会提出一些案件外的相关矛盾和问题，并要求进行一并处理和解决，以此作为接受民事案件调解的条件，而这些矛盾和问题的解决可能涉及一些行政部门的行政权力的配合，超越了一般法官的权力范围。对此，很多法官不得不最终放弃对这类案件的调解。如农村赡养案件中，很多当事人会提及父母名下土地的使用权的分配问题，这往往涉及土地政策法规及一些村规民约的约定，可能还关系到一些地方性的政策，涉及到方方面面的问题，在这些问题无法妥善解决时，当事人往往不愿意接受调解，对此类案件，很多法官会选择放弃调解。

（二）对于部分案件调解后不能真正自动履行而导致调解案件案结事未了的原因主要包含以下两个方面：

1、当事人利用了民事调解和执行来谋求更大的利益。

随着普法宣传的效果深化和民众参与司法诉讼的不断增多，一些当事人充分了解当前的社会现状和司法存在的问题，他们利用民事调解来拖延履行义务的时间并迫使对方当事人放弃部分利益而达成调解协议，并在达成调解协议后故意不履行协议约定的事项，以期进入执行阶段，并利用执行难的现实逼迫对方当事人在执行过程中再次放弃部分利益以达成执行和解，如此则能为自己谋求更大的利益。从客观上说，这种现象的存在也严重影响了法院民事调解的威信，使得很多当事人不愿意去接受民事调解。

2、法官片面追求调解率而将可判决结案的案件转化为调解结案。

一些法官为追求调解率这个法院考核指标，在明知一方当事人无力履行调解协议的情况下促使双方达成与判决内容相一致的调解协议，将本可判决结案的案件转化成了调解结案案件。这类案件可以一定程度上增加调解率，同时不影响案件结果的公平性，既节省了原告方等待案件判决生效的时间，又让被告省去了因开庭审理和判决败诉造成的颜面上的尴尬，故往往能被双方所接受。但这类案件是肯定无法自动履行的，因此也就降低了民事调解案件的自动履行率。

三、解决民事调解中存在问题的建议：

针对上述民事调解问题所存在问题的原因，本人提出以下几点个人意见和看法：

（一）给予需要调解的案件一定的调解期限，并将这调解期限排除在审判期限之外。

现实操作中，一些法官为了调解案件达到化解纠纷矛盾的目的，往往会由双方当事人申请一个庭外和解的期限，然后将这个期限从审限中扣除。这种操作依照的是《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条的规定，是为了获得合理的调解时间的变通的做法，从而解决调解时间和案件审限间的矛盾。但这种操作不宜扩大进行广泛使用，应严格进行控制，否则将会严重影响案件的审限控制进而影响流程管理，沦为一种故意缩短审限的工具。此外，这种操作需要当事人的配合，一旦有当事人不愿提出申请则无法获得和解期限，从而使得法官在民事调解中处于被动的地位。因此，我认为，对于一些为了彻底解决矛盾而需要法官主动进行调解的案件应给予法官一定合理的调解期限，将这些期限也排除在审限之外，便于法官更好地进行调解和处理案件。当然，对于这类案件也应严格控制，不宜盲目滥用，对需要调解期限的案件，法官应作出说明，分析原委并给出一定的调解思路并上报批准，而非对大部分案件进行广泛使用。 

（二）适当采用调判分立或调判分离的审理模式，充分运用人民调解的力量及老法官的调解经验，弥补年轻法官调解经验和能力上的不足。

调审分立式。即单独设立调解程序，同审判程序并立，一般将调解作为审判的前置程序。调解成立，调解协议书具有类似判决的法律效力；调解不成立，则转入诉讼程序，进行审判。瑞士、中国台湾的法院调解均属于这种模式。[⑧]法院在案件审理前，可以设立一种调解程序，无论是针对简易程序还是普通程序的案件，都可以让一些善于调解的老法官或者有调解经验的人民陪审员协助年轻的法官对民事案件进行调解，因为法院聘请的人民陪审员往往是社会上较有声望和阅历的人员，通过他们配合年轻法官参与调解程序，可以适当弥补年轻法官在调解经验和社会阅历上的不足，同时有助于让年轻法官学会调解，利于其成长。

此外，法院也可尝试将案件调解和案件审判分离。调审分离是把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种方式，以美国为代表。美国的主要作法是：在当事人向法院提交起诉状后的六周内，法院可以组织双方当事人的律师对双方的起诉书和答辩状进行讨论，搞清争议的焦点或缩小争议的范围，然后由律师主持调解。在这个阶段大约有30%的案件可以调解解决，70%的案件进入第二阶段，即法官要求双方律师提供文件和证据，向对方提出问题，并可以向证人发问，在此基础上，法官限定律师在一定时间内进行调解。这个阶段又有30%的案件可以达成庭外调解。此后，对另外40%的案件进行审判之前的调解。法官可以要求社会调解机构和调解员或律师主持对双方进行调解，或由法院的调解员把双方叫到一起举行一次调解会议，进一步做调解工作。这个阶段又有25%的案件能够达成调解。对其余的案件，法官要求双方律师做好准备，举行审前会议。在法官主持下，有5%到8%的案件可以在审前会议上调解成功。最后真正进入审判程序的只有5%到7%的案件[⑨]。在人民调解法颁布实施的当下，法院可以组织一些擅长调解工作的老法官和人民陪审员，并邀请一些富有调解经验的人民调解员共同成立法院内部的一个调解机构，通过这个调解机构对民事案件进行梳理，对可以进行调解或者应当进行调解的案件进行调解，调解不成的再转入诉讼程序由经办法官审理，而先行调解的时间则可以不计入审限。这样既可以获得相应的调解时间，又有利于民事调解工作的专业化，提高民事调解的成功率，同时通过寻求人民调解的协助，便于整个社会调解体系的协作统一。

（三）加强法院对外沟通能力，寻求相关行政部门的配合来共同解决一些案件的案外矛盾，使双方达成调解并真正解决矛盾的焦点。

法院在受理案件中应保持被动性，但在司法过程中则应具有一定的能动性，尤其是在调解矛盾、化解纠纷时应具有一定的积极性。在遇到需要其他部门协作的时候，应积极对外进行沟通，寻求配合，在抓住矛盾焦点的前提下和各部门机关进行协商，探讨化解的方案，尽力将这些矛盾进行解决，从根本上去化解矛盾，到达民事调解的真正效果。而不应因为怕麻烦而放弃调解，采取判决。通过协调其它机关部门的方法去化解矛盾，从一定意义上可以树立法院办事的威望，使得民众更相信法院办事的能力。

（四）不片面追求民事调解率，以保障当事人利益出发，努力提高民事调解案件的自动履行率，提高法院威信。

法官在寻求民商事调解率提高的同时也应注意民商事调解案件的自动履行率，不宜盲目追求高调解率，对于可一次性及时履行的案件应尽量做工作当场履行，对不能一次性履行的案件，也应合理考虑履行期限，保障当事人的合法权益，不能抱着只要调解协议达成而不顾是否可行的思想。民商事调解案件自动履行率的高低，从长远意义上关系到当事人及民众对法院民事调解工作的认可程度，如果自动履行率过低，会使得法院的民事调解不被民众所理解，而一个相对较高的自动履行率则可以提高法院威信，让更多的当事人愿意去接受调解，从而利于调解率的提高。

总之，法院可以通过设立相应的调解程序，给予合理的调解期限，寻求社会调解力量及其它部门的协助来共同完善法院的民事调解，法官当以真正化解矛盾的角度去处理民事调解，如此则能妥善解决民事调解中遇到的一些问题。