椒江区人民法院
关于民事案件裁判文书送达情况的调研报告
送达是民事诉讼中一项重要的法律制度，是确保民事诉讼顺利进行的重要环节。送达效率的高低在一定程度上决定了审判效率的高低。近年来司法实践中反映出的送达难的问题，暴露出我国民事送达制度弊端，已经成为一个困扰法院的难题，制约审判效率的提高，干扰了人民法院正常诉讼秩序，并妨碍了当事人行使诉讼权利。因此，本文在对椒江区区人民法院近年来在法院送达方面的情况进行调研的基础上，对送达制度的实践所存在问题进行总结与思考，并提出相应的意见和建议。
一、案件送达基本情况
目前大多数法院采取的均是采取电话通知本院送达优先，邮寄送达为主体，直接送达为辅助，公告送达为最后选择的送达模式。据不完全统计，椒江区人民法院 2013-2015 年审结的民事案件的送达情况，其中通过电话通知或者由送达人员等直接在本院送达的约占68.6％，通过快递等邮寄方式送达的约占16.7％，公告送达的约占6％，留置送达的约占5%，委托送达的约占1％。
二、目前送达方式存在的问题
实际上《民事诉讼法》并未明确送达人，但在一般人包括法院工作人员的概念中，人民法院即送达人，送达回证也注明系“某某人民法院送达回证”，甚至还盖有法院公章。其实在国外，送达人并不限于法院，例如在美国，一般性的司法文书的送达被看成是当事人或代理律师的事情，送达的目的是向受送达人通知诉讼进程的情况和消息；在法国，也是由原告向被告送达传唤状。德国民事诉讼法第 270 条规定：“如果没有其他的规定，送达依职权为之”。在我国的司法实务中，送达是专属人民法院的职权，只能由人民法院按照法定程序和方式进行，而其他当事人的送达行为并不具有相应的法律效力。《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条共规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达六种送达方式，下面就每种送达方式存在的以及本院送达工作现状中存在的问题分析如下：
（一）直接送达。《民事诉讼法》第七十七条规定：送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。直接送达属于司法实务中最为直接、稳妥的送达方式，同时在直接送达的同时可以以让当事人直接签署《送达地址确认书》的形式，作为后续审判工作中的送达依据。然而，在实际司法实务中，直接送达方式适用较少，同时成功率也较低，主要存在以下问题：
1．占用大量的审判资源。采用直接送达方式往往存在较大的不确定性，送达成功率也较低，而每次送达人员不得少于两人，往返时间常常也需占用半天时间。因此，往往送达人员花费了大量的人力、时间，却无法取得良好的送达效果，有时甚至三番四次的进行直接送达，导致了司法资源的极大重复浪费。同时，直接送达还面临着“夜间送达”的问题，社会上大部分人白天需要工作、学习，很少在家，因此白天送达成功率较低，夜间送达成功率较高。而法院正常工作时间均为白天，因此采用直接送达方式，基本上需要法官牺牲晚间休息时间，才能达到一定的送达效果。
2．社会人员流动性过大，送达地址不明确。根据实践情况来看，由于户籍制度的滞后与混乱，因拆迁、学习、工作、租房等原因，实际居住地与户籍地不一致的情况非常普遍，这就导致了送达人员对于被送达人的实际居住地址根本无迹可寻。而对于外来人员，其户籍地仍为外省市地区，一旦其在本地未办理暂住情况登记，法院工作人员也根本无从得知其确切送达地址。
3．受送达人恶意逃避，缺乏必要的强制手段。在直接送达过程中，受送达人一旦看见是法院工作人员上门，往往采取拒接电话、拒不开门、拒绝露面等方式，有时甚至是受送达人本人接受却谎称并非本人，以此恶意逃避送达，而法院对于受送达人此类恶意行为却缺乏必要的强制制裁手段。
4．协助义务人不配合法院送达工作。一种情况是，协助义务人不愿配合法院工作。法律规定受送达人不在家的，可以由同住近亲属代收，而同住近亲属作为送达协助义务人，往往以各种理由推脱搪塞，有时甚至提供虚假信息为被送达人“掩护”。另一种情况是非协助义务人随意代收法律文书而不代为转交。例如，租赁人员代房东或是前一租户签收相关法律文书后，却怠于通知有关人员，也不将相关信息告知法院，导致法院工作人员后续审判程序错误进行等。
5．受送达人为单位时员工拒绝签收。根据《民事诉讼法》第78 条的规定，受送达人是法人或其他组织的，应由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。
（二）邮寄送达。2005 年 1 月 1 日生效施行的《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，确认了邮政速递法院司法文书的途径、方式及法律后果。虽然根据《民事诉讼法》的规定，邮寄送达需要在直接送达有困难的情况下才适用邮寄送达。但实践中大部分案件直接适用了邮寄送达，事实上已经确立了直接送达与邮寄送达相平行的送达体系。利用邮政机构广泛的传递网络，很好地节约了司法资源，减轻法院送达的任务，缩短了案件审理的期限，在司法实务中成为使用率最高、适用面最广、效果最好的送达方式。但是，由于邮寄送达同样也是通过邮递人员直接送达，因此法院直接送达中出现的各类问题邮寄送达过程中也普遍存在，在此就不再赘述。另外，即使部分邮寄送达“成功”的案件，同样也存在一些问题，主要有以下几个方面：
1．缺少收件人身份信息说明。根据《邮寄规定》第八条规定，收件人或代收人在签收时需出具有效的身份证件并在回执上填写该证件的号码，而在实践中并没有按照此规定办理，导致了很多案件收件人身份不明确，甚至出现了代签他人姓名的情况。
2．邮件回执表述内容不规范。根据相关规定，当事人代收、当事人拒收、未送达等情况下，邮递人员应当注明具体情况及理由，而现在的回执上一般只是简单的寥寥数字，也没有任何理由说明。尤其是同住人代收或者是单位工作人员代收的情况，根据法律规定必须要注明代收人与受送达人关系，而实际情况中大多只有签收人签名，而未注明签收人与受送达人的关系，这给后续审判工作开展带来了一定的阻碍和隐患。
3．送达成本较高，承担主体不明确。法院专递属于特快专递，费用相对较高，消耗数量也并不少，而该费用的承担主体也长期缺乏具体法律规定。
（三）留置送达。我国民诉法第 79 条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住处，即视为送达。”《民诉意见》第 82 条作了补充规定：“受送达人拒绝签收诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或者盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人的住所，即视为送达。”这种送达方式与直接送达产生同样的法律效力。《简易程序规定》)第 11 条也规定：“受送达的自然人以及他的同住成年家属拒绝签收诉讼文书的，或者法人、其他组织负责收件的人拒绝签收诉讼文书的，送达人应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条的规定邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，被邀请的人不愿到场见证的，送达人应当在送达回证上记明拒收事由、时间和地点以及被邀请人不愿到场见证的情形，将诉讼文书留在受送达人的住所或者从业场所，即视为送达。”从上述规定可以看出，法律对于留置送达从送达条件、送达程序、送达辅助人员等多个方面做出了严格的限制性规定，虽然其本意在于遏止司法权的滥用，但是却让该规定在实际中严重缺乏可操作性。
（四）公告送达。《民事诉讼法》第八十四条规定：受送达人下落不明或者用本节规定的其它方式无法送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过六十日即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。公告送达的规定，有效地保护了当事人的民事权益，也使得法院在一方当事人下落不明或者采用民事诉讼法规定的其他方式都无法送达的情况下，仍可以按照法定程序正常办案。但实践操作中公告送达也存在不少问题：（1）适用前提标准不一。公告送达只适用于两种情况：一是受送达人下落不明。也就是说经调查、寻找仍不知受送达人的处所。二是其它几种方式无法送达的
才能采取公告送达的方式。但是在什么情况下可以认定受送达人已下落不明，由于法律没有明确的规定和要求，在审判实践中法官掌握的尺度也就不一样，导致适用公告送达的随意性和不规范。（2）公告内容不全面。目前，公告中往往只是简单的登记被送达人姓名，可能造成同名等情况，建议应当补充当事人身份信息情况；同时，公告送达时，只简单的交代所送达的法律文书，如诉状副本、开庭时间等，而根据《人民法院报刊登法院公告常用统一格式》规定应当在公告中应当载明法律文书的主要内容，民事起诉状副本及开庭传票需载明答辩期、举证期限、开庭的准确时间、地点、合议庭组成人员名单，判决书要载明上诉期限、上诉的法院；另外，现行司法实践中公告很少注明法院工作人员的联系方式，导致受送达人即使得知了公告事项，也难以与公告法院及时取得联系。（3）公告送达形式化严重。公告送达作为法律规定的在受送达人下落不明的情况下的一种拟制送达方式，其目的最终仍然是告知受送达人享有某些诉讼权利或者应该履行某些诉讼义务。而由于公告的地域性限制以及公告报纸流通渠道的局限性等原因，即使法院完成了公告手续，绝大多数情况下，受送达人依然无从得知相关信息，因此，公告送达的实际意义已逐渐丧失，逐步流于形式化。（4）存在恶意利用公告送达规避审理。有的当事人利用法院公告审查不严，而公告期满后即视为送达，法院就会据此作出缺席判决的特点，通过刻意隐瞒当事人确切地址或是利用被送达人因其他原因长时间前往异地期间进行起诉等方式，进而达到利用法院公告送达骗取判决书的目的。
（五）委托送达。根据《民诉法》八十条、《民诉意见》第86 条规定，委托其他法院代为送达的，应当出具委托函，并附需要送达的诉讼文书和送达回证，以受送达人签收日期为送达日期。在司法实践中，委托送达主要应用于上下级法院之间，以及移送交办案件的法院之间，而在基层法院之间应用极少。主要原因还是在于异地法院之间缺乏配合意识，不愿意费心费力办理其他法院的委托送达案件，加上部分地方保护主义的存在，导致委托送达案件时间往往较长，效率较低，甚至许多委托送达的案件石沉大海，音讯全无。
三、目前送达中存在的问题原因分析
（一）司法资源配给有限。随着社会法治理念的提升，当事人的法律意识有所增强，希望通过法律途径解决纠纷的愿望不断增长，尤其是《诉讼费用交纳办法》正式实施以来，诉讼费用大大降低，导致当事人纷纷选择方便、直接，而又经济、有效的纠纷解决方式即诉讼，造成目前我国法院的受案数量呈大幅度增长的趋势，法院的工作压力包括工作难度和强度都不断增大，而与此同时，司法资源的配置却跟不上诉讼形势的发展，严重制约了包括送达在内的各项工作的展开。在司法资源配给非常有限的情况下，往往将绝大部分司法资源用在审判上，对送达工作的资源配给更是有限。由于受有限的人力、物力、财力的约束，法院在执行送达时甚至出现追求诉讼效率而违规送达的情况，这对保护当事人的程序权利是极为不利的。
（二）人员流动性过大，户籍管理制度混乱。当今社会人员流动高度自由，尤其是在农村人口大量进入城市务工以及各地城市大面积拆迁改建的双重背景下，各类人员高频率流动，居无定所的情况非常普遍。而从目前情况来看，我国并没有建立起足够完善的户籍管理制度，尤其是流动性人口管理混乱。而民事诉讼中，既未能与公安机关及基层自治组织就流动人员户籍信息登记信息相衔接，也没有建立租赁人口查验制度或是报告行踪制度等，客观上导致了送达情况犹如大海捞针一般困难。
（三）当事人厌诉心理严重、缺乏法律意识。中国人的文化中最缺乏的就是对法律的认识和了解，以及与生俱来的厌诉心理。尽管普法宣传的力度日渐加强，但是不应否认还是有相当多的人沉浸在对法律的无知里，人们对送达的重要性和严肃性缺乏充分的认识，甚至到了荒谬的地步。实践中以为拒收判决书就可不受裁判的约束，以不知道判决内容为由拒绝履行法律责任，而采取拒不接受送达的现象屡见不鲜，而认为原告荒谬无理而对法院送达工作采取抵触回避的情况也比比皆是。而部分当事人认为法院上门送达或者接受法院传票是非常丢面子的事情，因此看到是法院上门或者是法院快递便一律拒收或者避而不见，使得法院正常的审判工作难以进行。利后果，建议进一步扩展诉讼风险提示内容，明确原告在送达过程中的协助义务，并告知其无法提供被告明确送达地址以及被告无法送达的不利后果，这样既能使原告提前知悉诉讼风险，也能督促当事人自身承担起一定的送达职责，减轻法院工作压力。
四、改进与建议
（一）加强立案阶段对被告地址的审查，扩展诉讼风险提示内容立案阶段加强审查，要求原告提供被告确切的送达地址，并提供必要的来源依据，以防止原告胡乱填写应付了事。原告在调查后确实不能提供确切地址的，应当在起诉时向法院说明，并提供必要的线索。同时，目前本院已经通过诉讼案件事项告知书的形式明确告知原告需要提供自身确切的送达地址以及相应的不利后果，建议进一步扩展诉讼风险提示内容，明确原告在送达过程中的协助义务，并告知其无法提供被告明确送达地址以及被告无法送达的不利后果，这样既能使原告提前知悉诉讼风险，也能督促当事人自身承担起一定的送达职责，减轻法院工作压力。
（二）优化人员配置，成立专门送达小组。结合目前各个庭室分散送达的现状，各庭室可逐步成立专门负责送达的小组，统一进行本地送达工作。送达小组由各庭室安排 1-3 名书记员（各庭室内勤负责）组成，成员为熟悉本地行政区域划分的本院兼职驾驶员。而全院可以配备 1-3 名法警成立综合送达小组，配合各庭室完成外地送达工作。需要直接送达的案件，由随案书记员与一名送达小组成员共同负责送达工作，从而减轻了审判人员压力，避免法官将大量精力重复消耗在送达工作上。同时，由随案书记员与熟悉本地环境的送达员共同前往，既可以防止案件审判信息的脱节，又可以降低送达盲目性，提高送达效率与送达到位率。此外，采用送达小组送达诉讼文书可以避免承办审判人员在开庭前接触一方当事人，引起对方当事人的不满，即使带上一方当事人以便指认受送达人，也不会引发受送达
人的对抗。
（三）简易案件创新送达模式。《民事诉讼法》仅仅规定了前文所述的六种送达凡是，而没有规定电话、短信、传真、电子邮件等高速便捷的送达方式，是受当时的客观条件所限。随着科技进步和人民生活水平的提高，电话、手机、传真机、计算机网络逐步普及，采用现代化的送达手段已具备一定条件，也必然成为将来的整体趋势。因此，建议对于诉前调解案件以及部分简易案件，可以有条件的逐步尝试新类型送达模式。举例来说，对于电话送达，可由两名工作人员同时在场，在明确接听电话人员身份后，向其传达开庭传票、合议庭组成人员通知等简易材料，在电话结束后制作送达笔录并签名，同时以电话录音磁带作为送达依据留卷保存；又比如对于民事判决书等实体性法律文书，则可以尝试通过传真等方式进行送达，送达人员在收到传真机回复信息后确认送达完毕，并填写具体的送达情况记录与送达回复信息记录一并装卷保存。然而，上述送达模式目前尚缺乏相应的法律依据，因此案件类型、案件范围均应加以严格控制，以试点为主。
（四）加强邮寄送达保障基础。邮寄送达工作主要由邮政部门完成，而邮寄送达已经成为法院送达工作中的重要组成部分，因此，针对邮寄送达中出现的问题，应采取一定措施保障送达基础：一是应当由法院指定专人负责与邮政部门的联系与沟通，加强对邮政部门负责法院专递人员的指导和培训，确保邮递人员投递司法专递的质量，提高工作责任性和积极性；二是明确签收法院专递必须出示身份证件并注明身份证件号码。非本人签收出示证件的同时必须注明与受送达人的关系，必须符合同住成年家属的要求；三是建议司法专递考虑使用普通特快专递封面，但采用单独的编号或其他颜色区别于一般特快专递，既有利于邮政人员重视司法专递邮件，也可以防止一些人员因印有法院专递字样而故意拒绝签收。
（五）规范使用公告送达。公告送达作为《民事诉讼法》中规定的最终送达手段，一旦被滥用或者适用不当，将会给被送达人以及司法公正带来严重的损害，因此对于公告送达应当加以严格的细化规范：一是明确公告送达适用条件。对自然人进行公告，应由公民所在地公安机关或者村委会、居委会出具离开住所、不知下落、无法代收或转交的证明，作为适用公告程序的根据。对法人进行公告的，应有工商管理部门或法人所在地相关部门、人员出具的无人经营、不知下落等证明，作为适用公告程序的根据。上述协助部门不给当事人出具证明，当事人为此申请法院调取的，人民法院应当主动查证，以规范证明的形式、内容。二是充实完善公告内容。公告中加入被送达人身份证号码等具体身份信息，避免同名同姓情况产生的误会，同时完善公告内容并注明法院工作人员联系电话；三是公告送达不应单独使用。在公告送达的同时，即使确实通过其他方式无法送达被送达人本人的，也应当同时向其亲属、朋友、同事等送达相应的案件材料及公告信息，并告知他们协助找寻被送达人下落，督促其及时行使自身诉讼权利，从而避免公告送达沦为一种形式化的程序；四是应当加强对公告案件的审慎审查。对于需要公告送达的案件，尤其是原告主动要求适用公告送达的案件，法院应当依职权加强实地调查核实，避免出现利用公告送达规避法院审理的虚假诉讼出现。
（六）注重当场送达和定期宣判适用率。人民法院审理案件过程中，难免出现需要多次庭审或者多次调解的情况，而每次庭审完毕后另行送达下次庭审传票不仅带来了送达资源的浪费，也给当事人恶意规避法院提供了时机。因此，建议在案件审判工作中，在当事人每一次到庭参加庭审或者调解时，即当场告知其下一次庭审或调解时间并记入笔录，或是当场送达相应的传票、法律文书，完成送达工作，这其中也包括了对于简易案件加强适用定期宣判甚至是当庭宣判，这样既不需要另行办理送达手续，也避免了送达出现意外或者反复的情况。