僭越与禁忌：行政诉讼中的政策考量及规制

陈 伟 科

前言

近年来，政策考量在法学理论界和司法实践中愈来愈多的得到关注。“中国法院在司法判决中考虑政策，在相当程度上得到认可，也相当广泛地得到实践”[1]，而政策考量在行政审判这个特殊的“场域”中尤为活跃和引人注意。吊诡的是缘何政策考量频频影现于行政审判话语体系中，对行政诉讼导向举足轻重？无论是在案件审理过程中，还是在法律解释和法律适用过程中，法官安排审判活动和适用法律规则，自觉或不自觉地引入政策考量，徘徊在事实与规范、法律与政策、公益与私利之间，权衡各方利益，探究法律实质，弥补法律漏洞，充实司法解释。行政诉讼中，法律和政策构成了司法审查的两个维度，政策考量在行政诉讼中不能忽视也无法回避。但问题是，政策考量也存在合法与不合法、合理与不合理，政策考量不仅影响审判权的行使策略和方式，也影响法律的适用和裁判结果，毋庸置疑，法院和法官由此陷于两难的境地：行政诉讼过程中为政策所“挟持”，即政策考量演化成直接的政策适用，无疑是对以法律为准绳的司法原则的僭越；反之，行政诉讼中涤除对政策的考量，难以实现法律效果和社会效果的统一，特别是疑难复杂案件，必须借助法律之外的因素，而这些因素中，政策绝对不能忽视，但面临对司法权的僭越，为避免身陷囹圄又导致对政策考量百般禁忌。在这种顾虑之下，政策考量逡巡在为与不为之间，但又不得不为的尴尬地位，成为行政诉讼中难以把握、无法掌控、无处着手的所罗门之结。破解这一难题必须通过对政策考量的规范和制约来实现行政审判权的正当行使，树立司法权威，保障社会公平。

一、定位与链接：政策在行政诉讼中的实际地位

（一）政策在法律中的定位

1．政策的解析

历来对政策的定义众说纷纭，莫衷一是。拉斯韦尔认为（公共）政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。伊斯顿认为政策是对社会价值进行权威性的分配。德沃金认为政策“依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的关于社会某些经济、政治或社会问题的改善”。[2]尽管答案难以统一，但在对其目的、价值和作用的理解上基本一致，即公权力主体在特定时期解决特定问题的策略和准则。本文所指的政策为一种狭义的政策，仅指权力机关及政府制定的存在于法律领域具有法律意义的政策。

2．政策与法律的结合

基于对政策的定义不难得出其主要具备以下四个特征：时效性、灵活性、公益性和策略性。而当政策长期的普遍展开达到稳定的状态，即转化为法律。政策为法律的重要渊源，法律是政策的进化阶段和表现方式，政策虽游离于法律之外，但时机成熟便破茧成蝶，而这种转化并非单向性，法律亦可催生政策，即为实施法律而制定临时性的策略。法律与政策之间可以达成这种双向转化性（或称互逆性），基于两者具有一致的功能和价值，政策和法律都是调整和规范社会关系的有力工具，政策在于保护和促进社会的公共利益，寻求福利最大化，这与法律为保障自由平等维护社会秩序实现利益最大化异曲同工。

3．政策与法律的互补

政策与法律的联系如此密切，政策可以作为法律的向导，为法律的行进投石问路，同时制约着法律的生成和发展，法律作为明确的规则，有着泾渭分明的势力范围和权力界限，法律无法涵盖模糊的边缘地带，于宗教、风俗、道德等诸多领域鞭长莫及。政策作为权力的触角能深入到法律无法触及的领域，甚至可以无孔不入渗透到权力和权利的毛细血管内壁，填补法律的缺漏和空白。刚性的法律的僵硬化与柔性的政策的伸缩性互相补充，相互影响，使得在规范和调控社会关系的过程中兼具原则性与灵活性，兼顾合法性与合理性，两者的互补性决定了两者的不可替代性和独特价值。

（二）政策与行政诉讼的链接

上文已讨论政策可以转化为法律，那么，在行政诉讼的场域内政策又是如何转化为法律或者是法律性规定？

1．政策的显性解释

我国的行政诉讼法立法较晚，法制不完善、法律留白较多、司法依据空缺，为政策进入该场域创造了用武之地，政策加以改造成为裁判可直接适用的司法政策，从最高院林林总总的规定、批复、复函、通知中可见一斑。司法政策在司法实践中逐渐规范化成为司法解释，司法解释作为法律的替代成为裁判的直接依据，甚至在某种程度上远远摆脱解释的范畴，超越法律的效力主导裁判。司法解释的孕育、诞生、发展、变更、废止、升级，可以折射出政策在司法实践中转化为法律法规的生命周期。（司法政策）司法解释的产生是为了（公共）政策的落实，当政策转化为法律后司法政策又为法律所替代。例如修改后的《行政诉讼法》对原告的诉讼主体资格的认定，即是司法政策主导的结果，通过司法政策的驱动转化成新的法律法规最终得到立法的确认。

2．政策的潜性规定

“行政诉讼法是为了整体功能的健全而对局部功能异化所进行的自觉疗伤，整个制度的设计以及法条的设定都体现了国家掌控社会的思路”[3]。行政诉讼法的司法制度理念是对政策的具体应用和体现。纵观修改后的《行政诉讼法》及司法解释，虽未发现显性存在的“政策”，但依然能发现其在行政诉讼法中的影子，《行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”规范性文件即是政策的理论化形式，“行政实践中绝大多数政策都表现为规范性文件或其他规范性文件。”[4]这些规范性文件既可能成为行政诉讼中的审查对象，又充当具体案件的裁判依据，可见规范性文件的效力决定了行政行为的合法性，换言之，政策的通过规范性文件，左右着行政诉讼的法律适用。

3．政策的隐性存在

政策可以通过转化为规范性文件成为行政诉讼法中的影性规定，但并非所有的政策都符合“规范性文件”，即规范性文件是一部分政策的规范化结果，另一部分政策称为“其他规范性文件”或“非规范性文件”，这些文件（政策）虽无法进入行政诉讼中作为定案之依据，但其作为调整和规范社会公共利益的杠杆，同样能撬动行政审判的支点，调节公权力和私权利的摇摆幅度甚至左右其平衡。纵观《行政诉讼法》可以发现“国家利益、公共利益”一共出现六次，国家利益、公共利益可以说是政策的一种抽象性表述，政策往往是国家利益、社会利益的一种具体表现形式，虽不能直接划等号，但两者具有高度一致性、重合性。法条中之所以如此模糊、抽象的概念，并作为行政裁判的重要评价标准，在某种意义上是为了在法律没有明确规定的情况下，为政策在个案中的直接“法制化”适用提供了可能性或者说预留了空间。规范性文件在行政诉讼中的扮演了决定行政行为的合法性地位，非规范性文件即充当了行政行为合理性的调节器，前者表现为对行政行为的合法性审查，后者则体现为行政诉讼自由裁量权。因此，政策以非规范性文件的存在形式成为行政审判自由裁量权的法外因素。

二、统一与分裂：行政诉讼中的政策考量

（一）政策进入行政诉讼的具体方式

政策作为制定法律的政治背景，是制定法律的重要因素，充分考量制定法律时的社会环境，能帮助理解立法的初衷，故行政诉讼中引入政策考量具有辅助解释法律的意义。那么，政策转变为司法解释，又如何从规范性的解释问题转变为综合性的判断问题？司法解释又仅仅是对文本的理解适用亦或是寻求裁判说服力的理由？通过上文对政策与法律的关系的研究，表明政策主导法律的发展，从法律的产生、适用、废止中都可以领悟政策的变迁历史，在立法的宏观层面，法律的发展轨迹是沿着政策铺设的轨道展开，在司法的微观层面，个案中政策是对法律法规的适用的辅助和补充。法院和法官如何在行政裁判中接受政策并将之引入裁判的路径可以描述为：1.政策→（司法政策）→司法解释→司法裁判；2.政策→规范性文件→司法裁判；3政策→非规范性文件→司法裁判。三条路径并非各自独立，而是相互交叉相错，政策通过司法解释、规范性文件的潜性规定及非规范性文件的隐形影响内化到裁判的过程中，司法解释、规范性文件、非规范性文件在这一过程中起着桥梁或纽带的过渡作用。司法解释和规范性文件是作为行政诉讼中法院对政策的直接援引作为个案裁判的依据，非规范性文件是基于特定的时势而具有裁量基准性质的参考，在行政裁判中所起的作用不同，但对于裁判活动的引导具有举足轻重的影响。

（二）法律效果与社会效果的统一

因法制的简单化和“供不应求”，导致了政策作为立法的过渡，为法律积累经验。政策考量在司法裁判中将长期具有普遍性；因法律的滞后性无法穷尽一切可能，面对层出不穷的社会新现象，亟需给出合乎情势的解释，政策应时所需为裁判提供了合理性借鉴；因法律的调整范围无法涵盖一切的领域，在法律无法触及的领域，需要借助政策考量给出符合社会公共利益的参考。因此，政策考量在行政诉讼中具有现实的生存空间，而政策考量更多的将目标转移到了法律之外的社会效果。

追求法律效果是司法的基本功能，行政诉讼的法律效果就是确认行政行为是否合法、合理，在此基础上作出肯定或否定性判断。但在具体的个案解决过程中，当事人诉诸法律更多的时候并不是为了得到一个象征性的是非判断，而希冀于法院能实质性解决问题，从中满足其预期的利益要求，法律正义之外的因素更为值得期待和接受。法律基于可预测性而趋于稳定，政策基于时势所需而善于应变。法律效果侧重于法律的适用，反映法律适用的稳定性，而社会效果侧重于特定的政策考量，反映法律适用的灵活性。若拘泥于“定分”的法条形式主义，忽视“止争”的实质性社会效果，结果往往适得其反。行政审判领域，每一个案都可以被无限复制，每一个纠纷都可能被类似扩展，对社会效果的强调尤为慎重。“法律效果与社会效果相统一的司法政策，鼓励了非法律的因素合理、合法、制度性地进入司法过程，事实问题与法律问题相互缠绕，实质正义和形式正义相互竞争，法庭既要完成治理的任务，又要履行法律的职责，纠纷解决与规则之治无法厘清。”[5]。在具体的个案行政裁判过程中，追求形式正义与实质正义的统一是以法律效果与社会效果的统一为前提的，绝不是刻意的牵强附会的寻求理论上的归依而趋炎附势的披上理性的外衣。

（三）效果统一引发的内部分裂

上文研究得出：行政诉讼过程中通过政策考量追求法律效果与社会效果的统一，是以法律法规、司法解释、规范性文件以及非规范性文件的综合审查为桥梁。但问题是，作为纽带连接的法条、解释及文件往往所规定的内容不一致甚至冲突，具体表现为：不同的立法主体所制定的具有法律效力的行政法律及规范性文件，对于同一社会关系作了不同处理方式的规定，适用后将产生不同的法律后果。法院在行政诉讼中，针对同一行政行为具有两种及其以上的不同规定，适用不同的规定将产生不同的裁判结果。若其相互之间可以区分效力等级，则根据上位法优于下位法、特殊法优于一般法的原则进行优先适用。而司法实践中往往出现据已认定行政行为合法性的法律或规范性文件，处于同一法律位阶或难以区分优先适用次序。主要分为两个方面：一方面是作为裁判依据的法律规范之间的冲突引发的适用分裂； 另一方面是法律规范不足时可参考或借助自由裁量的非规范性文件之间的分裂。 

造成分裂的主要原因是行政性法律规范的制定主体太过宽泛，各级权力机关、政府及其部门都有相应的立法权，在其制定本部门的法律规范时，往往立足于本地区、本部门的利益，忽视或缺乏整体性、综合性的视野。面对这种法律依据的分裂，必须将目光转移到法律之外群求帮助，政策作为法律的渊源，借助政策去探析法律规范的立法初衷和意图，特别是疑难复杂行政案件，面对新的社会问题在没有相应的法律规范或存在多个相互冲突的法律规范，借助政策考量往往于山穷水尽处柳暗花明。然而，过于依赖政策考量容易造成行政裁量权的泛滥，引发行政诉讼裁量权的合法性与正当性危机，并导致司法权的错位，在面对疑难复杂案件时亟待政策考量引导裁判，而法官在面对这种情况时往往心存芥蒂而举棋不定，进退维谷而如履薄冰。

小结：政策考量在行政诉讼中既统一又分裂，统一是基于目的，分裂是基于手段，目的注重结果，手段在于过程，结果明确，过程复杂，明确的是法律效果与社会效果的统一，复杂的是既要保证合法性又要兼顾合理性。

三、挑战与回应：政策考量对行政审判权行使的影响

（一）对案件审判程序的影响

行政诉讼过程中，法官着手处理纠纷在对案件的审理策略进行谋划中，首先考虑的是以何种程序审理案件，基于对案件难易程度的预判断，在符合法律规定的情况下，选择适合个案的审判程序，虽然《行政诉讼法》第八十二条第一款对简易程序的适用作了明确的规定，但该条第二款以及第八十四条的规定仍然赋予了法官对案件审判程序相互转换的选择权。而选择不同的审判程序决定了案件审理期限和快慢程度，即普通程序为六个月，简易程序为三个月，而在相应的审理期限内，还可以自由的把握案件的具体进程。

在法官自由把握案件审判快慢的进程中，政策考量是重要的决定因素，前文已论述政策考量在某种程度上是国家、公共利益的具体反映，行政诉讼案件往往影响面广泛、可复制性强，政策考量出于维护公共利益或实现和谐的社会效果，促使行政审判快速及时的息事止争，避免久拖未决带来的负面影响。

在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政裁决的行政之诉中，对于具有一定关联的民事争议，考虑到诉讼效益和判决统一，可以并案方式纳入统一审判程序。虽然“行政附带民事”诉讼的启动权掌握在当事人手中，但是法院掌握并案处理的决定权，法官对是否可以合并审理具有一定的裁量权。在当事人不知情的情况下，法官可以通过与当事人的交流、法律释明并进行诉讼引导，不仅可以更好地了解当事人的诉讼心理和期待，又可以促使纠纷更好地得以解决。引导的策略和方式往往直接影响着引导的效果，而引导策略和方式的选择往往又基于法官的政策考量的结果——提高诉讼效率、节约司法资源、保证裁判统一的司法利益（司法政策）的要求。

（二）对案件审理方式的影响

在强调法律效果与社会效果相统一的能动司法理念的驱动下，法官在行政诉讼中不再一味的按部就班，墨守成规，而是引入政策考量积，极主动的采取各种法律赋予的措施，主要表现在以下几个方面：

1. 撤诉

撤诉是原告在行政诉讼中根据自身处境、对利益的衡量而作出的撤回诉讼请求的决定。作出这一决定可能是其自身深思熟虑的结果，也可能在法官的协调后作出的。行政诉讼的撤诉率相对民商事审判而言一直高高在上。例如，2015年度T市的行政诉讼撤诉率为26%，然而这一数据相对于同省其他地区而言则已处于较低区间。而行政诉讼撤诉率居高不下的原因与行政诉讼的特殊性不无关系，主要表现为以下几个方面：一、个人利益与公共利益发生冲突，仅通过判决无法兼顾两者的利益；二、利益关系错综复杂，通过判决无法解决当事人的实际处境和困难；三、利益已得到弥补后出于非理性的情绪发泄具有煽动性等不良影响的。这些类型的案件通过司法的方法无法得到解决，或者说司法途径可以定分但难以止争，为避免案件的无休止纠缠，法官基于维护社会秩序，在当事人及利害关系人之间进行协调和斡旋，在法律许可的空间内寻求法律之外的解决方法解决实质问题，使原告心悦诚服的自动撤诉而“息事宁人”。

2. 判决

判决是行政诉讼的常规结案方式，判决更加注重对法律事实的审查及对法律的解释与适用。因此判决具有权威性、严肃性和强制性。修改后的《行政诉讼法》在修改前的维持判决、撤销判决、履行法定职责判决和变更判决四种判决基础上，将“明显不当”纳入可撤销范围、明确“重大且违法“行为可作无效判决、明确给付和确认判决、扩大变更判决适用法为、明确行政合同的判决类型。健全了判决制度，丰富了判决的种类，使得行政裁判结果更加多样化，有利于实质性化解纠纷。

判决类型的健全，缩减了法官在行政诉讼中以判决作结案方式时的政策考量的空间，行政诉讼法修改前，因为判决类型单调，无法涵盖各种裁判结果，法官不得不借助政策等因素作为考量，在有限的裁判结果内削足适履，政策考量在这个过程中虽然发挥了重要的作用，但却以牺牲相应的法定性为代价，对法律的形式主义也造成一定的损害。

3. 调解

行政诉讼法第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”这一条规定正式确立了有限调解制度，但对调解进行了严格的限定，并明确调解应以合法性为前提，法官会趋向于从道德原则、人际关系等方面进行说理，促使双方让步并达成谅解从而解决纠纷。调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。要求法官主持调解时为防止国家利益和公共利益遭受损害，必须严格以政策考量规范裁量权，在这一过程中，据以借助裁量的政策成为不可突破的标准。

（三）对案件裁判结果的影响

司法领域的纠纷处理结果一般表现为两个方面：裁判效果与现实效果，前者表现为形式上的裁判结果，后者表现为当事人的实际利益纠纷有无得到解决。一般情况下，如果法官正确地行使审判权，上述两个效果恒大程度上得到统一，达到“定分”和 “止争”。但有些案件往往难以达到两者的统一，即“定分”不“止争”，或是过分侧重裁判结果而忽视当事人的现实效果，或者片面追求社会效果而牺牲法律效果。这与法官在行使自由裁量权过程中未把握好对政策、道德等因素的考量有很大的关系。

法官在行政案件的审理过程中，以 “审查事实（行政行为）——适用法律——作出判决”的形式主义路径，与“综合因素——预感结论——寻找法律依据并论证结论”的现实主义过程，相互交织在一起，反复在（行为）事实与规范之间穿梭。因为法官在认定事实（行政行为）与解释、适用法律的过程中，不断地调整对案件认识，并在这一过程中行使自由裁量权，以期与心中的裁判结果或预期达成一致，再通过论证和解释加强逻辑性和可接受性。可见，司法的过程并不只由案件事实确定与法律选择两个因素构成，其中充满了各种各样的影响因素[6]。在此过程中，法官对事实行为、综合因素、个人偏好及社会环境的考量，对裁判结果的影响非常重要，并直接影响当事人法律权利和实际利益的实现。此外，在社会效果层面，对公共利益和社会秩序的追求，也使法官利用自由裁量权进行干预当事人接受妥协、和解的可能。法官的政治偏好也可能会导致法官尽可能利用法律技巧迎合自身的傲慢与偏见，其结果是，以牺牲法律效果为代价达到社会效果，导致当事人的现实利益无法实现。

四、规制与引导：发挥政策考量在行政诉讼中的作用

政策考量是法官行使审判自由裁量权的思维和推理过程，它不仅涉及对所认定的行政行为进行法律解释和法律适用，还涉及法官对作为法律的渊源并存在于行政诉讼法中的政策的考量，相对于行政行为的认定和法律适用而言，它是一个开放的思维活动，充满挑战和不可预测性。政策考量的过程就是自由裁量的过程，故应规制法官在行政诉讼中的政策考量，引导法官更加合法合理地进行政策考量，避免由于不合理的政策考量而影响案件的公正裁判和纠纷的有效解决。具体而言，规制和引导政策考量的途径可以包括如下几个方面：

（一）规范审判程序

1．从是非曲直型向纠纷解决型转变

行政审判应当坚持以审查行政行为的合法性为原则，但随着行政争议的大量涌现，争议范围的不断扩大即争议关系的日益复杂，传统的行政诉讼定是非曲直的模式，难以适应当事人的诉求和法治的实质要求，因此，应形成以纠纷解决为导向的审判模式，一切程序的设计和规则的建构回归到以纠纷解决为归依。

完善简易程序，充分发挥简易程序的效率优势，设计独具行政特色的简易程序，制定简易程序的审理规则。涤除在审判程序选择中对政策考量依赖，避免适用简易程序时带有明显的法官个性化和个案随机化。

健全裁判结果制度，设计具体周密的调解规则，保持适度的政策考量，保证调解的严肃性和灵活性，调解过程合法有弹性、调解结果不破底线留有余地。制定判决结果多样化的适用细则，使得判决类型有法可依，提高裁判的权威性和公正性。

2．从封闭对抗型向开放合作型转变

增强审判权行使的开放性，将强法官与当事人及民意之间的沟通，回应当事人利益诉求，获取信息的全面性和客观性，减少偏见。   

建立建圆桌审判，缓解当事人在法台式审判中的对抗心理，缓和对立情绪，更有助于法官与当事人以及当事人之间的沟通，易于达到良好的庭审效果。

建立庭审辩论机制，充分发挥辩论功能，全面听取当事人的辩论意见，有利于法官克服偏见，从而对案件能够更加全面、客观地给予评价和裁判。

（二）促进观念统一

行政审判中法官应坚持公正司法观念与纠纷解决观念相统一，前者是“以事实为依据，以法律为准绳”的原则的体现，要求对行政行为（事实）进行认定，并适用法律进行合法性审查，实现公平正义。因此要杜绝不合法的政策考量和司法行为。后者在于实现纠纷的实质性解决，司法的目的在于解决纠纷，化解矛盾，实现案结事了，彻底解决问题，不留下后遗症。

（三）建立裁量基准

政策考量导入行政诉讼过程中，不能达到确定性和具体性，因此建立行政审判裁量基准，规范行政审判裁量权，促进政策考量对行政审判的正确引导。本文所指的裁量基准是为规范行政审判裁量权制定的具体判断、裁量标准，是对法律、法规原则性、抽象性、弹性条款条款具体化、细化和量化。裁量基准是判断标准的参考数据，不属于规范性文件，在一般情况下，法官据以作对照，特殊情况下，可直接跳过，并在法律赋予的裁量权幅度内自由裁量。

（四）统一法律解释

“法官不得不相当多地依赖其他非法律的材料和信息，包括个人的政治看法、政策判断乃至个人特性。结果是，法官的决策不仅不符合法条主义的模式，而且司法判决中还充满了政治及其他，乃至是“政治的”（political）。”[7]法官在行政审判中的政策考量是在具体的审判程序、方式和裁判结果中通过解释、适用法律使其合法化，法官引用和解释法律是为自己的判断寻求合法性的支持。

1.法律推理

法律推理可分为形式推理和辩证推理，推理同时具备逻辑性与客观性，故推理的结论更为使人信服。法官在进行法律推理时，往往并非按照已知去探求未知，而是根据自己的社会经验和法律思维预先设定一个结论，然后假定这个结论成立，去寻求支持这个结论的方法和依据。这个过程包含了推理者对法律知识、公共利益和社会环境等的经验认知，政策在法官的这一推理过程中占有重要地位。故需要制定出相关的制度来规范这种推理过程。政策既是推理的前提又是推理的结论。

2.法律解释

行政审判中，法律解释是对行政法律规范文本进行说明，法官在具体案件中，把行政行为的认定与适用的法律进行相对应的解释说明，据此将法律与事实进行连结。法律解释是法律使用的前提，法律通过解释得到适用。解释必须遵循一定的规则，考虑当时的时代背景和社会环境，使得解释符合社会公共利益、顺应时代价值，客观反映历史现实，因此，法官对法律进行解释时，政策成为其重要的考量依据。

法律带有时代的烙印和局限性，时过境迁，时代发生翻天覆地的变化，而法律依然如故。所以在对法律进行解释时，一定要将其放到时代背景中历史的辩证的考察，既要维护法律的稳定性，又要与时俱进用发展的眼光审视，政策往往具有鲜明的时效性，是连接过去与现代的纽带，因此政策在连接法律与现实的过程中起到了不可替代的作用。甚至被作为法律推理的前提，有了政策的指引法律解释才能与社会客观规律保持一致。

3.判例指导

判例是指法院先前的某一判决具有法律的效力，从而成为以后审判同类案件的依据，又称司法先例。法院就行政案件所作的判决，称为行政判例。即行政判例是由法院作出的旨在为以后出现的同类案件提供法律依据的行政裁判。我国虽不实行判例制度，但判例对于维护法律的统一性和稳定性具有重要的意义。“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用; 建立法院之间、法院内部审判机构之间和审判组织之间法律观点和认识的协调机制，统一司法尺度; 进一步建立健全确保人民法院统一、平等、公正适用法律的其他有效方式”[8]可见建立行政判例制度，对规范行政诉讼中的政策考量提供了参考和依据，对完善政策考量的在行政诉讼中的重要作用提供了指导意义。

结语

政策考量是法官行使自由裁量权的重要基础，它的存在可以弥补法律的漏洞，促进纠纷实质解决，政策为法律的适用提供价值指引，政策考量成为司法的社会责任和司法实践社会职能的支柱。但政策在行政诉讼中只能在合理的范围内发挥作用[9]，不能逾越它本身的边界，应受到法律解释、法律程序和法律推理的限制。