方申、李杭斌等诉台州市黄岩区住房和城乡建设局规划行政登记案
——违反强制性规定的房屋竣工验收备案行为可确认违法并责令采取补救措施
邵丹、陈欢欢
摘要：建设行政主管部门应对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准等执行情况负有检查监督的法定职责，对建设工程违反国家强制性规定的房屋竣工验收应不予备案。本文案例因商品房高层未安装燃气管道违反强制性规定，购房者提起行政诉讼，本文通过对房屋竣工验收备案行为的可诉性分析、竣工验收备案行为的合法性分析，确认了违反国家强制性规定的房屋竣工验收备案行为的违法性，法院本应判决撤销备案行为。但考虑房屋已大部分销售，若判决撤销该备案，将会对整个小区及其他业主的权利造成重大影响，为使判决能达到法律效果与社会效果的统一，经走访商议，寻求到解决问题的相关补救措施后，法院最终确认该备案行为违法，并责令采取补救措施。
关键词 房屋竣工验收备案 国家强制性规定 裁判方式
裁判要点
建设行政主管部门应对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准等执行情况负有检查监督的法定职责，其对建设工程违反国家强制性规定的房屋竣工验收应不予备案。否则，法院应判决撤销；但撤销将对社会公共利益或第三人较大利益的，且该违法事项可以通过事后协商或采取其他补救措施予以稳妥解决，法院应当确认该备案行为违法，并责令采取补救措施。
相关法条
《建设工程质量管理条例》第四十九条：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或其他有关部门备案。
建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。
《住宅建筑规范》（GB50368-2005）8.4.5：液化石油气是住宅内常用的可燃气体之一。由于它比空气重（约为空气重度的1.5～2倍），且爆炸下限比较低（约为2％以下），因此一旦漏气，就会流向低处，若遇上明火或电火花，会导致爆炸或火灾事故。且由于地下室、半地下室内通风条件差，故不应在其内敷设液化石油气管道，当然更不能使用液化石油气用气设备、气瓶。高层住宅内使用可燃气体作燃料时，应采用管道供气，严禁直接使用瓶装液化石油气。
案件索引
一审：浙江省台州市椒江区人民法院(2015)台椒行初字第10号（2015年3月18日）
二审：浙江省台州市中级人民法院（2015）浙台行终字第65号（2015年5月4日）
基本案情
原告方申、李杭斌等人诉称：五原告分别于2013年间与第三人浙江城乡房地产开发有限公司签订了商品房买卖合同，交房期限届至，第三人通知原告交付房屋，原告发现整个小区住宅包括10层以上均未安装煤气管道。《住宅建设规范》明确规定，十层及十层以上住宅内不得使用瓶装液化石油气。高层住宅内使用可燃气体作为燃料时，应采用管道供气，严禁直接使用瓶装液化石油气。被告作为主管机关明知国家对燃气使用有相关法规，却居然对未安装燃气管道的十层以上住宅验收合格。为维护原告的合法权益，请求法院确认被告对第三人的竣工验收备案的具体行政作为违法。
被告台州市黄岩区住房和城乡建设局答辩称：建设行政主管部门对建设单位报送的工程竣工验收备案文件并验证收讫的行为，不属于行政诉讼的受案范围。国务院《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。2003年《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项规定，建设工程竣工验收备案的形式为“告知性备案”。可见，建设工程竣工验收备案行为是建设单位向建设行政主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为，是对工程质量验收报告以及质检部门的监督报告进行登记、收讫的形式，不会对当事人的权利义务产生实际影响。本案中，被告出具了建设工程竣工验收备案表，证明第三人已将建设工程竣工验收报告等文件报送给被告，被告在收到第三人报送的工程竣工验收备案文件并验证收讫的行为，该行为本身不具有任何行政确认的效力，对原告的权利义务不产生实际影响，即备案行为没有使相关公民、法人或其他组织的权利义务发生现实的变动，包括有利的变动和不利的变动。因此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，被告认为的建设工程竣工验收备案行为不属于行政诉讼的受案范围。被告的备案行为符合行政法规和规章的规定。本案中,被告在第三人依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定提交的完整文件后予以备案符合《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，故就涉案工程竣工验收的备案行为合法，原告要求确认被告的备案行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据。
第三人浙江城乡房地产开发有限公司述称：同意被告的意见，原告的诉讼请求不属法院的受案范围，不具有可诉性。应工程位于宁溪镇，至今没有供气，无法使用管道煤气。
台州市椒江区人民法院经审理查明：2014年9月19日, 经浙江城乡房地产开发有限公司申请，台州市黄岩区住房和城乡建设局向其核发了编号为31802020140919101号《房屋建设工程竣工验收备案表》，该备案表载明，工程名称为宁溪溪上玫瑰苑商住楼，建设面积18884㎡，工程用途商住,开工时间2012年8月22日，竣工验收时间2013年12月25日，竣工验收意见中，勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位均签署“合格”意见并盖章；被告确认“该工程的竣工验收备案文件已于2014年9月19日收讫，文件齐全”，在备案机关处理意见中签署“同意备案”并盖章。
裁判结果
台州市椒江区人民法院于2015年3月18日作出(2015)台椒行初字第10号行政判决：一、确认被告台州市黄岩区住房和城乡建设局2014年9月19日核发的31802020140919101号《房屋建设工程竣工验收备案表》违法。二、责令被告台州市黄岩区住房和城乡建设局采取相应的补救措施。宣判后，被告台州市黄岩区住房和城乡建设局提出上诉。台州市中级人民法院于2015年5月4日作出（2015）浙台行终字第65号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效判决认为，所谓房屋综合验收，是指房屋竣工后，在勘察、设计、施工、监理、建设单位验收合格并出具竣工验收报告的基础上，再继续由规划、消防、环保等部门进行验收，若验收合格则由以上单位出具认可文件和准许使用文件。而竣工验收备案则是指房屋的建设单位在上述所有部门验收合格后将验收资料上报建设行政机关，由其登记保存以备检查和监督的行为。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”通过上述规定可以看出，在竣工验收备案行为中，建设行政机关并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式上审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。竣工验收备案行为无论对房地产开发商还是对购房者都会产生行政法上的拘束力，能够对购房者的权利产生实质性影响。而且法律设立竣工验收备案制度的目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。故本案原告有权对竣工验收备案行为提起行政诉讼。《住宅建筑规范》明确规定，十层及十层以上住宅内不得使用瓶装液化石油气，高层住宅内使用可燃气体作为燃料时，应采用管道供气，严禁直接使用瓶装液化石油气。本案所涉建设项目用途系住宅，液化石油气是当前居民首选的主要生活用燃料，第三人出售的小高层商品房未安装供气管道，明显违反了国家强制性规定。作为建设行政主管部门，被告应加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准等执行情况的检查监督。本案中，被告只审核了第三人提交的施工、监理、勘察等相关资料，而没有审核管道供气是否符合强制性标准等相关工程质量法律、法规和强制性标准的执行情况，即向第三人办理了工程竣工验收备案，该备案行为与法规不符。鉴于溪上玫瑰苑项目已大部分销售，若判决撤销该备案，将会对整个小区及其他业主的权利造成重大影响，且上述问题可以通过事后协商或采取其他补救措施予以稳妥解决，故被告的备案行为违法，但尚应确认其效力。
案例注解
本案争议主要涉及三个方面：一是房屋竣工验收备案行为是否可诉；二是违反国家强制性规定的房屋竣工验收备案行为是否违法；三是违反国家强制性规定的备案行为可否承认其效力。
一、房屋竣工验收备案行为的可诉性分析
对竣工验收备案行为的可诉性分歧，被告意见是认为该行为仅是对房屋建造过程的客观描述和记载行为，不是对该房屋是否合格作判断结论，本身不会产生现实的影响。合议庭并未采纳该意见，理由：从《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定可见，在竣工验收备案行为中，建设行政机关并非简单地接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式上审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。所以，被告的竣工验收备案行为实际上是对未发现建房有违法情形的宣示，是对房屋不存在安全隐患可以交由使用的认可。而《住宅建筑规范》中“十层及十层以上住宅内不得使用瓶装液化石油气，高层住宅内使用可燃气体作为燃料时，应采用管道供气，严禁直接使用瓶装液化石油气”的规定无疑是科学认定高层住宅使用瓶装液化石油气存在严重安全隐患而作的禁止性规定。对于该条规定，建设行政主管部门理应熟知，在验收备案过程中应发现该安全隐患要求开发商进行改正补救，但被告的备案行为却造成了对该安全隐患的忽视、商品房顺利售出使用的结果，对购房者的权利产生实质性影响，应允许购房者即本案原告对竣工验收备案行为提起行政诉讼享有诉权。
二、竣工验收备案行为的合法性分析
从形式上看，备案行为仅是在勘察、设计、施工、监理、建设单位验收合格并出具竣工验收报告的基础上，再继续由规划、消防、环保等部门进行验收，再由建设单位收齐上述验收合格的资料上报给建设行政主管部门登记保存以备检查，故貌似仅对上报资料齐全与否等形式的审查，其实不然。首先，法律规定建设行政主管部门应当对建筑工程质量进行监督，这种监督贯穿于建设工程立项到竣工验收的全过程。其次，竣工验收的备案同样是为了建设行政主管部门对建筑工程质量的监督检查。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。其三，作为建设行政主管部门，应加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准等执行情况的检查监督。《住宅建筑规范》（GB50368-2005）为国家标准，该规范全部条文为强制性条文，其中8.4.1、8.4.5条分别规定，住宅应使用符合城镇燃气质量标准的可燃气体；十层及十层以上住宅内不得使用瓶装液化石油气。本案为十二层高层建设商住楼，十层及十层以上均为住宅，应执行上述规范安装供气管道，其未安装供气管道而验收居然得以确认合格，明显违反了国家强制性规定，台州市黄岩区住房和城乡建设局对此未依法责令停止使用，重新组织竣工验收显属违法，依法应当予以撤销。但考虑本案发生争议时，涉案溪上玫瑰苑的房屋已大部分销售，若判决撤销该备案，将会对整个小区及其他业主的权利造成重大影响，且经过走访了解，上述问题可以通过事后协商，比如改变十层及十层以上的房屋用途；或采取其他补救措施，如安装供气管道采取“瓶组”方式进行供气等措施予以稳妥解决，故该备案行为违法，但尚可以确认其效力。
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